Exposicion de motivos del proyecto de ley “por medio del cual se dictan normas orgánicas en materia de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones”
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PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Este proyecto de ley es el resultado de una serie de concertaciones promovidas por la Red de Mujeres del Caribe a partir del año 2006, con 263* organizaciones sociales (de mujeres, mixtas, indígenas, afro descendientes, jóvenes, academia, populares, campesinas, políticas, raizales) de los departamentos continentales y una organización de San Andrés Islas y Providencia, con el apoyo técnico de juristas, académicos (as), comunicadores(as) sociales y expertos(as) en planeación del desarrollo, como es el caso del Profesor Normando Suarez**. Se inicia con el planteamiento de desarrollar varias etapas que permitan llegar a la formulación y radicación en el Congreso de la Republica de un Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - PLOOT con perspectiva de género y derechos humanos en el año 2010. En la primera etapa (2006-2007), se hizo un proceso de sensibilización con las 144 organizaciones que en 2006 formaban parte de la Red de Mujeres del Caribe, de tal manera que al interior de esta se hiciera una comprensión de la temática para en un futuro participar en los procesos de negociación e interlocución con otros actores y actoras, con argumentos, objetivos y propuestas claras. En la segunda etapa la apuesta avanzó hacia la articulación de diferentes expresiones del movimiento social de la región Caribe al proceso de concertación y construcción de la agenda de regionalización del Caribe colombiano con perspectiva de género y derechos humanos. El resultado más importante de esta etapa fue la construcción de una agenda única por parte de un sector representativo del movimiento social en la región. La tercera etapa, comprendida entre marzo de 2009 y marzo de 2010 se fundamentó en la concertación y negociación de la agenda única construida por el movimiento social de la región con gremios, pequeños y medianos empresarios, sectores académicos e iglesias. Aunque la concertación no llegó a la conclusión final esperada por el movimiento social (tener una agenda única concertada con todos los actores de la región) por lo menos se avanzó en la actuación conjunta por la consulta del Si Caribe. Esta etapa arrojó como resultado un documento perfil del proyecto de LOOT con perspectiva de género y derechos humanos, además de un nivel medio de posicionamiento de las propuestas de la Red de Mujeres del Caribe en los medios de comunicación y otros actores. Finalmente, el documento de proyecto presentado fue ajustado técnica y jurídicamente por un equipo conformado por expertos(as) delegados y delegadas de los diferentes departamentos y sectores de población. EXPOSICION DE MOTIVOS DEL PROYECTO DE LEY “POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN NORMAS ORGÁNICAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. Señores y señoras Congresistas: La Asamblea Nacional Constituyente (ANC) y la Constitución Nacional (C.N.) de 1991 fue un pacto constitutivo de la mayoría de los estamentos del país para tratar de resolver el conflicto de los últimos cincuenta años de la historia nacional, escrita con sangre. La condición social del Estado de derecho y la forma de República unitaria, pero a la vez diversa de sus gentes y territorios, terminó por definir una fórmula político-administrativa híbrida y de transición (autonomía y descentralización) para la ocupación del espacio, el control territorial y el reparto del poder público. Las dos concepciones básicas de ordenación del territorio terminaron por pactar en la Carta Fundamental la permanencia del decimonónico modelo fundado en los Departamentos, y las posibilidades de recrear o reconocer las históricas provincias y regiones colombianas así como de figuras de organización territorial a partir de los pueblos originarios incardinados en la diversa geografía nacional. De estos se deben tomar sus valores fundantes1 (solidaridad de los indígenas, libertad de los negros, dignidad de los campesinos y la autonomía de los colonos), para reordenar por la vía de la construcción social del territorio Regiones (RAP y RET), Entidades Territoriales Indígenas (ETIS), Entidades Territoriales Afrocolombianas (ETAFROS), Entidades Territoriales Raizales y Provincias (Entidad Administrativa y de Planeación o Entidad Territorial). E igualmente, fundamentar La equidad de género como uno de los pilares sobre los cuales debe construirse la regionalización del Estado, tal como lo ha ratificado el consenso de Brasilia, arrojado como resultado de la XI conferencia de la CEPAL2. La fórmula futura para hacer realidad el nuevo modelo de ordenación y control territorial está definida en el artículo 288 de la Carta política, en íntima concordancia con lo dictado por el artículo 285 y concordantes. Es condición necesaria pero no suficiente la aprobación de una ley orgánica de ordenamiento territorial que haga posible la distribución del poder en términos de competencias y recursos entre el nivel nacional y las nuevas entidades territoriales. Han pasado veinte años y se ha presentado veinticuatro propuestas integrales (PLOOT) o parciales (Regiones o Entidades Territoriales Indígenas) de mínimos o reglamentaristas sin que hasta la fecha se haya aprobado proyecto alguno. Los movimientos más recientes para materializar los artículos 306 y 307 de la C.N. han sido liderados, por un lado, por los gobernadores de los departamentos del Atlántico, Bolívar, Cesar, Guajira, Magdalena, Sucre, San Andrés y la gobernadora de Córdoba, quienes impulsaron la consulta ciudadana previa para la creación de la región Caribe aprovechando las elecciones parlamentarias del 14 de marzo de los corrientes, cuando se escrutaron 2.502.726 papeletas a favor de la autonomía regional del Caribe colombiano. Y, por el otro, adicionando a los súper cánones 306 y 307 el 285, 330, 321, 43, 1 y concordantes, la Red de Mujeres del Caribe, que además de participar activamente en la consulta han hecho durante cinco años un trabajo pedagógico y de difusión frente a la temática en los ocho departamentos del Caribe. En consecuencia, el paso a seguir para avanzar en el proceso de reordenamiento territorial es desarrollar el artículo 288 de la C.N. De todas formas existen otras propuesta para concretar la regionalización del Estado, como aprobar y convocar una Asamblea Nacional Constitucional previo acuerdo entre partidos políticos, aprobación de una ley especial o expedir un decreto ejecutivo. El nuevo proyecto de LOOT 25 que se debe presentar a continuación basado en los resultados de la consulta de marzo necesariamente debe estructurarse a partir de la evaluación de las veinte. Cuatro propuestas tramitadas con el objeto de superar los obstáculos que el Congreso ha puesto a las iniciativas gubernamentales y parlamentarias desde 1992 a 2009. Ese es el objetivo de los cuatro primeros capítulos del documento “Propuesta de Ordenamiento Territorial para la creación de las regiones, ETIS y provincias. Evaluación PLOOT 1991-2009” que se asumió en este proyecto como uno de los insumos básicos para elaborar la presente propuesta de la Red de Mujeres del Caribe , al igual que el consenso de Brasilia del año 2008. A partir de los documentos antes referenciados y del borrador de los artículos del PLOOT3 que a su vez se basaron en apartes del Proyecto de Ley 041 de 2001 compartidos por la Red de Mujeres del Caribe, se elabora una propuesta básica de LOOT que corresponde a la número veinticinco. Contiene una fundamentación teórica a partir de los planteamientos del constituyente Orlando Fals Borda en términos del modelo del Estado definido en la Carta Política de 1991 y de los planteamientos de igualdad entre mujeres y hombres a partir del análisis del acceso de las mujeres a la ciudad ; la justificación del proyecto que se asimila a una exposición de motivos; el balance gubernamental del proceso de descentralización y el ordenamiento territorial , la situación de las mujeres en Colombia4 ; los supuestos y escenarios de la propuesta gubernamental de la LOOT 2010, y las concordancias y diferencias de los diferentes proyectos de las Regiones Administrativas y de Planeación –RAP presentados. Se perfila la estructura, conceptos, visión, dimensiones, atributos, principios, finalidad, competencias, recursos y organización político-administrativa e institucional de la propuesta de ordenamiento territorial definida a partir de la evaluación de los PLOOT 1992-2009. EL PROYECTO DE LEY
La articulación teleológica (organización institucional del territorio y visión del ordenamiento y el desarrollo regional) demanda teóricamente, en primer lugar, plantear el carácter unívoco, equívoco o análogo de las categorias espacio/territorio/territorialidad; en segundo lugar, una revisión de las visiones del ordenamiento territorial para encontrar concordancias y diferencias de los elementos estructurales de las mismas; en tercer lugar, desde los enfoques organizacionales e institucionales, el análisis comparado del reformismo institucional y la alternativa de la construcción legítima de territorialidad a partir de movimientos sociales empoderados en un proceso de postconflicto. En la anterior perspectiva, la visión del ordenamiento y el desarrollo territorial se debe concebir en tres sentidos:
El PLOOT contiene unas dimensiones que posibilitan la construcción de escenarios así como grupos de atributos que caracterizan el territorio.
Las bases del paradigma están contenidas en los artículos: 1º, 43, 101º, 285º, 286º, 288º, 290º, 299º, 306º, 307º, 319º, 321º, 328º, 329º, 356º y 357º. El paradigma debe tener la capacidad de redistribuir el poder del Estado en los territorios, reconocer las formas de organización del espacio identificadas históricamente en el país, reconocer las fuertes desigualdades a nivel poblacional, recuperar lo público para la sociedad civil, profundizar el proceso de descentralización (territorial, política, fiscal y administrativa), garantizar el ejercicio pleno de la autonomía, mantener el equilibrio entre las competencias y recursos, mejorar los niveles de gobernabilidad, legitimar y hacer sostenible la institucionalidad territorial y facilitar el tránsito al postconflicto.
En el marco de los tres principios de desarrollo territorial (artículo 2 de la ley 388/1997), los catorce principios del sistema de planeación y la gestión nacional y territorial (artículo 3 de la ley 152 de 1994) y los catorce principios generales ambientales (artículo 1 de la ley 99/1993), se proponen los siguientes: Autonomía y descentralización territorial en una relación teleológica de fin a medios y unidad nacional. Diversidad étnica, de género, cultural y territorial Equilibrio y equidad socio -espacial y de género Pluralismo y participación 6. La descentralización y la autonomía. Las principales novedades de la descentralización derivadas de la Constitución 1991 tienen que ver con la redefinición de las relaciones nación–territorios; reformulación de las competencias y reasignación de los recursos a las entidades territoriales (art. 356 y 357 de la Carta política), la elección popular de gobernadores, el reconocimiento de la autonomía de municipios, distritos y departamentos (Art. 1 y 287 de nueva Constitución) , la legalización de mecanismos de participación ciudadana y la igualdad entre hombres y mujeres (art. 43 de la CN). La autonomía, en su acepción jurídica inicial, era sinónimo de independencia, y así consta en los artículos 1 y 73 de la Carta de las Naciones Unidas. Los diccionarios la definen como potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones y otras entidades de él para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios. Para Max Weber, la autonomía significa, al contrario de la heteronomía, que el orden de la asociación no esté otorgado -impuesto- por alguien fuera de la misma y exterior a ella, sino por sus propios miembros y en virtud de la calidad de tales (cualquiera que sea la forma en que esto tenga lugar).5 Juan Ferrando Badia la define como la facultad que tienen algunas asociaciones de organizarse jurídicamente, de crear un derecho propio; derecho que no sólo es reconocido como tal por el Estado, sino que lo incorpora a su propio ordenamiento jurídico y lo declara obligatorio, como las demás leyes y reglamentos.6 En Colombia, la autonomía, para la corte constitucional, supone la autodeterminación de las entidades territoriales para la gestión de sus propios asuntos, cuyo núcleo central no puede ser vulnerado ni objeto de vaciamiento de competencias;7 la definición de la autonomía territorial se interpreta en forma restringida y en función de la condición unitaria de la república. La sentencia de la Corte Constitucional, C – 520 de 1994, establece que “…La autonomía de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la Carta Política y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado social de derecho constituido en forma de República unitaria. Es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos, sino por el contrario, de carácter relativo. De todo lo anterior se deduce que si bien es cierto que la Constitución de 1991 estructuró la autonomía de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralización, en ningún momento se alejó del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, que se encuentran limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal en lo que respecta a la distribución y manejo de los recursos que deben tener en cuenta aquellas pautas generales encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas...” De todas formas, para el PLOOT25 de la RMC el significado y alcance de la autonomía y la descentralización parte de lo contenido en el artículo primero de la actual Constitución Nacional, sin las restricciones a la misma y la recentralización que progresivamente se ha impuesto en los últimos quince años. La autonomía tiene como finalidad democratizar la sociedad y garantizar los derechos humanos, por este motivo, es que se promueve la reforma del Estado, para acercar el poder a la población, y, para garantizar la participación de todas las personas- todas, sin exclusión, y privilegiando a los discriminados con políticas de discriminación positiva- en el proceso de construcción del poder, de abajo hacia arriba, horizontalizando los centros de poder, y con la idea de participar en los resultados sociales y políticos de las decisiones del poder público; por ello, las mujeres tienen que ser centros del tema de la autonomía, y la participación tiene que ser plural y de todo el mundo. Una ley que promueva la autonomía, debe permitir a las mujeres , que representan más del 50% de la población. (1) Conquistar una mayor autonomía económica e igualdad en la esfera laboral, (2) Fortalecer la ciudadanía de las mujeres, (3) Ampliar la participación de las mujeres en los procesos de toma de decisiones y en las esferas de poder, (4) Enfrentar todas las formas de violencia contra las mujeres, (5) Facilitar el acceso de las mujeres a las nuevas tecnologías y promover medios de comunicación igualitarios, democráticos y no discriminatorios, (6) Promover la salud integral y los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres. En el art. 287 se precisa el sentido de la autonomía como derecho para la gestión:
Es lo que el sociólogo Max Weber denomina autocefalia8: la capacidad soberana del constituyente primario territorial de elegir, a partir de un programa de gobierno (ley 131/1994), quien encabece la administración territorial con opción de revocatoria de mandato si no cumple lo pactado en el respectivo plan de desarrollo con su plan de inversiones. Pero de qué autogobierno se habla cuando de un tiempo a esta parte las garantías para escoger y elegir autoridades territoriales por el ciudadano están reducidas a su mínima expresión, y cuando los actores armados imponen esas autoridades en contubernio con las dirigencias tradicionales regionales, y con la impotencia, y hasta la anuencia del gobierno nacional.9 En este caso lo que se configura en la práctica es la heterocefalia10 de factura neoimperial sin Mayor legitimidad. Adicionalmente, la gestión autónoma está hoy más comprometida por los problemas de baja gobernabilidad que acusan los departamentos, distritos y municipios colombianos.11
La Torre de Babel en el reparto de las competencias no se ha podido superar desde 1991 en el marco del artículo 288 de la Carta política. La ley 60/93 fijó competencias de lo territorial a lo sectorial. La confusión no ha podido ser peor. Poco se coordina, ni se complementa, ni se concurre en el ejercicio de las responsabilidades con un asfixiante intervencionismo del nivel nacional. La ley 715/01 y 1176/07, en desarrollo del acto legislativo 01/01 y 04/07 respectivamente, está concebida de lo sectorial a lo territorial con un espíritu de recorte de gasto para responder por la educación y la salud más otros dieciocho sectores de la mayor demanda comunitaria territorial. Para ello, en el marco del programa de ajuste y estabilización, el gobierno nacional, en la búsqueda del equilibrio fiscal, terminó imponiendo a las entidades territoriales medidas para recortar los gastos (ley 617/00, Acto legislativo 01/01 y 04/07, ley 715/01 y 1176/07), incrementar los ingresos, sanear los pasivos (ley 550/99 y 549/99), reorganización administrativa (ley 617/00,) y reestructuración de la deuda (ley 671/00 y Decreto 192/01) con el objeto de generar ahorro corriente para hacerlas viables fiscal y financieramente. En este orden, la autonomía y la descentralización de las entidades territoriales es inversamente proporcional al programa de ajuste que asuman en forma “voluntaria” departamentos, distritos y municipios. Todos los instrumentos de la planeación y gestión territorial quedan sin ningún valor y expuestos a procesos revocatorios por incumplimiento de los programas de gobierno suscritos, y sometidos al del voto ciudadano de la respectiva entidad territorial.12
En este sentido de autonomía se puede apreciar de mejor forma la opción de la descentralización para administrar los recursos. Es claro que la descentralización no se diseñó para gastar más. Lo que hay que demostrar es que, con esos recursos, se hace una mejor gestión que la que habría hecho el nivel centralizado. En ese escenario, entonces, se justifica la descentralización en Colombia. La perversidad del modelo de descentralización ejecutado en los últimos diez años, por su condición híbrida (principal-agente) y por la resistencia del poder nacional, ha promovido un proceso reductible a un esquema de gestión concebido y aplicado desde el nivel central que en la práctica exime a las autoridades territoriales de la responsabilidad y las dispone a ser siempre deficitarias en gestión, optando por señalar a la Nación como titular de unas competencias cuando es territorial, o sobre endeudarse para responder por no tener acceso a fuentes y recursos para pagar las obligaciones contraídas. La administración y tributación de los recursos también tiene que ver con la pereza13, dependencia y disciplina fiscal atribuible a las entidades territoriales. El perjuicio del cual se parte es de “alta dependencia de las transferencias que la Nación les debe girar a las entidades territoriales comprometiendo seriamente la estabilidad macroeconómica”14 |
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