Informe al Congreso Nacional sobre el Análisis y Evaluación de la Ley del Presupuesto General del Estado
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La rendición de cuentas es una obligación de funcionarios y servidores públicos electos o designados, con responsabilidad en el manejo de los recursos públicos y la gestión de los Poderes Públicos, Órganos Autónomos y Descentralizados, Municipalidades y Organismos no Gubernamentales (ONG), en cualquier modalidad, como señala la norma Ley No. 10-04, sobre lo siguiente: “La totalidad de los bienes, fondos, títulos, acciones de participación, activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y derechos que pertenezcan al Estado o sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la que procedan, incluyendo los provenientes de préstamos, donaciones y entregas que, a cualquier título realicen a favor de aquellas personas naturales, jurídicas, de organismos nacionales e internacionales”. Se indica, además, que estos recursos “no pierden su calidad de tales por el hecho de ser administrados por personas físicas, corporaciones, fundaciones, sociedades civiles, compañías comerciales y otras entidades de derecho privado, cualquiera que hubiese sido o fuese su origen, creación o constitución”. Se entiende por rendir cuentas estar obligado a informar, explicar o justificar sus acciones, ser responsable de sus actos ante alguien. En otras palabras, la rendición de cuentas es la capacidad de asegurar que los funcionarios públicos respondan por sus acciones. Esta íntimamente relacionado con la transparencia ya que ha de publicarse todo acto de gobierno y mide la eficacia del mismo. Comprende tres aspectos fundamentales, la obligación de conocer la cuenta pública, información del esfuerzo a explicar y justificar sus actos y el sometimiento a las sanciones, penalización. Los funcionarios públicos son finalmente responsables frente a la población por las acciones de gobierno y esto significa que siendo ellos designados para cumplir una responsabilidad deben explicar sus acciones de tal manera que los gobiernos deben fortalecer sus sistemas de administración financiera para hacerlo más transparente y forjar medidas que aseguren la responsabilidad entre funcionarios públicos, prevengan la corrupción e investiguen y penalicen aquellos incidentes de corrupción comprobadas. La rendición debe comprender una amplia gama de responsabilidades no solo en lo financiero, sino también en las gestiones en conjunto. La confianza de la población en la competencia y justicia de las instituciones gubernamentales se incrementa con una buena y pública rendición de cuentas, de la misma manera, una deficiente respuesta erosiona su confianza. 5.- Funciones sustantivas Antes de adentrarnos en cómo actuamos en el proceso fiscalizador que habrá de culminar con el Informe de Auditoría e Investigaciones Especiales que se practica y, a objeto de la coherencia expositiva hemos de señalar que, igualmente, nos corresponde el Análisis y Evaluación del Presupuesto General del Estado que, conjuntamente con la Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral e Investigaciones Especiales constituyen las dos áreas sustantivas de la entidad a cubrir por el control externo, por mandato constitucional y legal.
El análisis del Presupuesto General del Estado ha de indicarse que se efectúa sobre la base del Estado de Recaudación de las Rentas que elabora la Dirección de Contabilidad Gubernamental y es presentado a la Cámara de Cuentas por el Ministerio de Hacienda a fecha determinada, de conformidad con la Ley No. 126-01. Desde la perspectiva del control externo hemos de definirlo como el examen y evaluación por parte de la Cámara de Cuentas de los diferentes componentes de este con la finalidad de verificar que en su formulación, discusión, aprobación y ejecución se han cumplido las normas legales que lo regulan, los principios de eficiencia, eficacia y economía, así como la transparencia y rendición de cuentas. Los fundamentos legales del análisis y evaluación del presupuesto por parte de la Cámara de Cuentas se establecen en los artículos 248 y 250 de la Constitución de la República y en la Ley No. 10-04 que rige la Institución. Desde el punto de vista de su rol como Órgano Superior Externo de Control Fiscal de los recursos públicos y de los procesos administrativos y del patrimonio del Estado, el análisis y evaluación del presupuesto tiene fundamento en el hecho de que el presupuesto público es la expresión cifrada de los planes del gobierno, por lo que se debe vigilar que el mismo, como tal, sea consistente, con los objetivos estratégicos de desarrollo económico y social. Es así, que su relevancia para la instancia fiscalizadora es innegable al igual que para el Congreso Nacional, al disponer la Constitución en su literal i), numeral 1, del artículo 93 en cumplimiento del control legislativo, control político, le atribuye a dicho órgano legislativo el votar cada año el Presupuesto General del Estado y aprobar o rechazar los gastos extraordinarios para los cuales solicite un crédito del Poder Ejecutivo y, de igual forma y, de acuerdo a lo que dispone la Constitución en el numeral 2, literal a) del indicado artículo 93, el Congreso debe aprobar o rechazar el estado de recaudación e inversión de las rentas del Poder Ejecutivo sobre la base del informe que emita la Cámara de Cuentas. Para la elaboración del mandato constitucional y legal, la Cámara de Cuentas se orienta en la guía adoptada al respecto para el análisis y ejecución del Presupuesto General del Estado, que como tal conduce a su realización agotando principalmente los objetivos específicos que se centran en: 1) Análisis del Estado de Ejecución Presupuestaria del Gobierno Central, instituciones descentralizadas, autónomas y empresas públicas; 2) Suministrar procedimientos para comprobar la coherencia entre ingresos reales, con las estimaciones realizadas; 3) Presentar procedimientos que permitan comprobar los gastos mantenidos dentro de lo aprobado; 4) Verificar el cumplimento de la Constitución y las leyes, los principios y normas presupuestarias y contables, por parte de los administradores públicos; 5) Comprobar la ejecución presupuestaria del Tesorero Nacional; 6) Verificar la ejecución de la deuda pública interna y externa, directa e indirecta de la Dirección de Crédito Público; y 7) Definir los procedimientos de comprobación del cumplimiento de los objetivos y metas asociados a la ejecución presupuestaria. Estos objetivos, como el cumplimiento de lo contemplado en la guía donde se explicitan todos los factores a observar y pasos a seguir, permiten a la Cámara de Cuentas emitir observaciones, conclusiones, disposiciones y recomendaciones a los órganos rectores de la Tesorería la Dirección del Presupuesto, la Dirección de contabilidad Gubernamental, Dirección de Crédito Público, entre otros. Todo ello sustentado a partir de las disposiciones de la Constitución de la República que dispone la realización de una auditoría a la deuda pública y a la ejecución presupuestaria.
Una de las herramientas de fiscalización por parte del control y la vigilancia, lo constituye la Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, ejercida de manera posterior a la gestión con carácter externo, independiente y autónomo, con objetividad e imparcialidad, transparencia, legalidad y profesionalismo. “La auditoría gubernamental es un mecanismo disponible en la actualidad para los diversos órganos de fiscalización y control, así como para las autoridades de las diversas entidades que conforman el sector público, que permiten el ejercicio de las funciones de revisión, control y fiscalización de manera independiente, profesional y confiable, sin intervención o demora de las funciones administrativas”. En toda auditoría gubernamental deberán plantearse como objetivos: el profesionalismo y estandarización de las prácticas del auditor con criterio técnico y uniforme; promover la eficiencia y eficacia en el proceso e igualmente los mecanismos que permitan transparentar los actos o acciones del proceso auditado; promover mejores prácticas de revisión; establecer referencias en las guías y manuales que permitan la excelencia del proceso; proveer una terminología uniforme; servirse de instructivos de consulta; y tener una práctica organizada y sistemática. Se define en el referido manual de Auditorías Gubernamentales con Enfoque Integral del siguiente modo: “Es un proceso sistemático que mide y evalúa, acorde con las normas de auditoría gubernamental prescritas por la Cámara de Cuentas de la República, compatible con las Normas Internacionales de Auditoría NIA’s la gestión de una organización mediante la aplicación articulada y simultánea de los procedimientos de evaluación contable y/o financiera, de legalidad y de gestión y resultados, para determinar en conocimiento y certeza razonables la calidad de su información, el cumplimiento de las normativas, la eficiencia en la administración de los recursos públicos, la eficacia con que logra los resultados y su correspondencia entre las estrategias y propósitos de los sujetos de control, de manera que le permitan fundamentar sus opiniones y conceptos”, con el objetivo de emitir observaciones, conclusiones y recomendaciones, a saber:
La Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral es la respuesta a las demandas de la ciudadanía y de los administradores públicos de información sobre los resultados de la gestión del Estado y las cuentas e informes que rinden. Esto le permite a la Cámara de Cuentas pronunciarse de manera integral sobre los resultados de la administración del Estado y de los particulares que administran o detentan recursos públicos, para determinar su cumplimiento. Esta Auditoría Gubernamental Integral cuenta con dos aspectos fundamentales, a saber:
Como se podrá observar, es un ejercicio serio y amplio en el cual hemos de emplear los mejores recursos humanos y económicos para poder tener resultados exitosos y que satisfagan las expectativas que anida la sociedad.
La observación de las normas legales constituye el fundamento de toda auditoría gubernamental, lo que es la diferencia frente a cualquiera otra experticia de la fiscalización mediante auditoría. El marco legal del Estado dominicano en los últimos años ha venido siendo modificado en los procesos de planificación, inversión y presupuestación. Con ello se trata de mejorar la transparencia, la disciplina fiscal y la rendición de cuentas mediante controles efectivos que habrán de producir equilibrio institucional. La auditoría gubernamental ha de tener muy presente las leyes a observar que correspondan al ente auditable, de ahí que el equipo interdisciplinario que la conforma al momento de iniciar el proceso juega un papel de primer orden, el profesional del Derecho, el abogado auditor. La Ley Sustantiva, Constitución de la República, ha establecido un avance al instaurar un Estado Social Democrático de Derecho, ha constitucionalizado nuevas normas potenciando el control fiscal en diferentes aspectos, al asentar nuevas modalidades en lo que respecta al análisis que ha de realizar la Cámara de Cuentas frente a la rendición de cuentas que presenta el Presidente de la República sobre la base del Estado de Recaudación e Inversión de la Renta. Ahora bien, la auditoría gubernamental ha de observar un número importante de leyes a las que han de agregarse los nuevos aprestos de las Cámaras Legislativas, desde la posible modificación o sustitución de la Ley No. 10-04 de la Cámara de Cuentas, la de Integridad de la Función Pública, la de Control y Fiscalización, la Declaración Jurada de Bienes, y la de Auditorías Técnicas de Obras e Infraestructuras Públicas, entre otras, que serán retos que demandarán mayores responsabilidades en la fiscalización en las auditorías gubernamentales, lo que demuestra la voluntad política de tratar de instaurar una cultura de transparencia y rendición de cuentas en la que todos estamos compelidos a contribuir. Las normas a observar están constituidas por las siguientes disposiciones. 1.- Constitución de la República 2010, artículo 146, del 245 al 247 y del 248 al 250. 2.- Ley No. 1832 del 8 de noviembre de 1948, que instituye la Dirección General de Bienes Nacionales. 3.- Ley de Cheques No. 2859 del 30 de abril de 1951. 4.- Ley No. 379 del 11 de diciembre de 1981 que establece el régimen de Pensiones y Jubilaciones. 5.- Ley No. 87-01 del 9 de mayo de 2001 que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social. 6.- Ley No. 11-92 de fecha 16 de mayo de 1992 sobre Código Tributario de la República Dominicana. 7.- Ley No. 126-01 del 27 de julio de 2001 de Contabilidad Gubernamental. 8.- Ley No. 10-04 del 20 de enero de 2004 de la Cámara de Cuentas, su Reglamento de Aplicación No. 06-04 del 20 de septiembre de 2004, Resolución No. 09-04 de 12 de octubre de 2004 de Procedimiento de la Contratación de Auditorías Privadas Independientes. 9.- Ley General de Libre de Acceso a la Información Pública No. 200-04 de fecha 28 de julio de 2004. 10.- Ley No. 122-05 de fecha 8 de abril de 2005 de Regulación y Fomento de las Asociaciones sin Fines de Lucro. 11.- Ley No. 567-05 del 30 de diciembre de 2005 sobre Tesorería. 12.- Ley No. 6-06 del 20 de enero de 2006 sobre Crédito Público. 13.- Leyes No. 340-06 y No. 449-06 y el decreto 490-07 de fecha 18 de agosto, 6 de diciembre de 2006 y 30 de agosto de 2007, respectivamente, sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios y Concesiones. 14.- Ley No. 423-06 del 7 de noviembre de 2006 Orgánica de Presupuesto. 15.- Ley No. 496-06 del 28 de diciembre de 2006 del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. 16.- Ley No. 497-06 del 28 de diciembre de 2006 sobre Austeridad en el Sector Público. 17.- Ley No. 498-06 del 28 de diciembre de 2006 sobre Planificación e Inversión. 18.- Ley No. 05-07 del 8 de enero de 2007, que establece el Sistema de Administración Financiera del Estado. 19.- Ley No. 10-07 de fecha 8 de enero de 2007, de Contraloría. 20.- Ley No. 170-07 del 13 de julio de 2007 sobre el Sistema de Presupuesto Participativo Municipal. 21.- Ley No. 176-07 del 20 de julio de 2007, sobre el Distrito Nacional y los Municipios. 22.- Ley 41-08 de 16 de enero de 2008, de Función Pública. La literatura disponible es coincidente en señalar la laboriosidad por las múltiples vertientes que han de observar: leyes, normas, manuales, guías, técnicas, etc., como la calidad que encierra al estar dirigida a toda la sociedad, el proceso de la fiscalización pública, que espera que los recursos económicos, producto del trabajo de hombres y mujeres, sean administrados apropiadamente. De ahí que en la realización de la Auditoría Gubernamental Integral, el producto deberá estar impuesto de la responsabilidad que se asume frente a sí y a la sociedad toda, al procurar una fiscalización que no arroje dudas en la observación del proceso, con calidad y una bien lograda planificación.
En la iniciación del proceso auditor intervienen diferentes acciones, todas de relevancia, que habrán de garantizar una experticia de calidad y oportunidad que cubra un por ciento considerable de las observancias que ha de cumplir el ente auditable, Se inicia el proceso con la planificación del enfoque a abordarse para la elaboración del Plan Anual de Auditoría que ha de obedecer a diferentes factores, pero primordialmente debe tomar en cuenta el riesgo, frente al presupuesto de las instituciones que se seleccionen, periodicidad y reclamo de la sociedad por escándalos y el requerimiento de los entes auditables o cualquier otra reclamación que se pudiese producir a través del Control Social, no sin indicar que este Plan se ve impactado por coyunturas que nos conminan a tomarlas muy en cuenta. Aprobado dicho Plan, por el Pleno de Miembros de la Cámara de Cuentas, se da inicio al trabajo de campo por un equipo interdisciplinario de auditores técnicos, dependiendo del sujeto y objeto de auditoría en el que nunca deberá faltar, dada la naturaleza de la fiscalización gubernamental, el Abogado Auditor. A partir de ese momento se presentan las credenciales, se le da a conocer el Manual del Sujeto de Fiscalización que adoptara la Cámara de Cuentas al ente a auditar que recoge los deberes y derechos en ese momento, así como del equipo auditor. En la experticia, el equipo técnico debe contar con las herramientas tecnológicas que faciliten el trabajo, de ahí la importancia que damos en ese sentido a la capacitación correspondiente, tanto el jefe del equipo y el supervisor, como la Dirección quienes vigilarán el proceso sometido al Control de Calidad que confirma el cumplimiento de los pasos que han de observar, Manual de Auditoría Gubernamental con enfoque Integral y las Guías correspondientes. Antes de proceder a la elaboración del borrador o Informe Provisional, se discutirá con el ente auditado los hallazgos, levantando el acta correspondiente, luego el Informe Provisional se remite al ente objeto de auditoría y, si el período a auditar corresponde a más de un incumbente, igualmente, ha de recibirlo para producir, de conformidad con las disposiciones del Reglamento No. 06-04 de fecha 20 de septiembre de 2004 para la aplicación de la Ley No. 10-04, en su artículo 39 se le otorga un plazo de 10 días para las réplicas o reparos al mismo. Concluido dicho plazo, las réplicas que sean tomadas en cuenta modificarían el informe provisional y se consignarán los reparos que no fueron aceptados en el informe definitivo y, de lo contrario, de no recibirse, se pasaría a la emisión del Informe Definitivo. Concluida la revisión y evaluación de las réplicas se pasará a la evaluación y análisis del Departamento Jurídico, la revisión por la Comisión de Seguimiento a las Auditorías y, la aprobación, mediante resolución del Pleno de Miembros y publicación correspondiente en nuestra página Web institucional, de conformidad con la ley. De resultar inobservancias e incumplimientos en los hallazgos, se procede de conformidad conla Norma, a su remisión a la Dirección Nacional de Persecución a la Corrupción Administrativa (DPCA). Cuando se hayan detectado indicios que pudieran comprometer la responsabilidad penal del auditado, a la Contraloría General de la República, a la Dirección General de Impuestos Internos y a la Dirección General de Contrataciones Públicas, para, de conformidad con la categoría del hallazgo, conjuntamente con la Cámara de Cuentas, dar seguimiento con el fin de que sean implementadas las observaciones y recomendaciones contenidas. |
