Decreto de necesidad y urgencia ~ derecho de propiedad ~ emergencia economica ~ empleado publico ~ empleo publico ~ ESTABILIDAD DEL empleado publico ~
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Voces: DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA ~ DERECHO DE PROPIEDAD ~ EMERGENCIA ECONOMICA ~ EMPLEADO PUBLICO ~ EMPLEO PUBLICO ~ ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PUBLICO ~ FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO ~ IGUALDAD ANTE LA LEY ~ INDEMNIZACION ~ PLAZO ~ PODER EJECUTIVO NACIONAL ~ PRINCIPIO DE DIVISION DE PODERES ~ RATIFICACION ~ REDUCCION SALARIAL ~ REMUNERACION Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS) Fecha: 02/06/2000 Partes: Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional Publicado en: LA LEY2000-C, 828 - LA LEY 2000-D con nota de Mario A. R. Midón; Andrés Gil Domínguez; Germán J. Bidart Campos LA LEY 2000-D, 375 DJ2002-2, 1086 - Colección de Análisis Jurisprudencial 01/01/1900, 159 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo - Director: Tomás Hutchinson - Editorial LA LEY 2003 con nota de Carlos Balbín Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo - Director: Tomás Hutchinson - Editorial LA LEY 2003, 159 Hechos: Una agente de la Comisión Nacional de Energeía Atómica promovió demanda a efectos de que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 1º y 2º del dec. 290/95 del Poder Ejecutivo Nacional en cuanto disponen la reducción de los salarios de los empleados públicos. La sentencia de Cámara, al confirmar la de primera instancia, admitió la acción de inconstitucionalidad deducida. Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario federal. La Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó el fallo impugnado. Sumarios: 1. La decisión de reducir las remuneraciones de los empleados públicos en forma generalizada frente a la emergencia económica - en el caso, mediante el decreto de necesidad y urgencia 290/95, Adla, LV-B, 1584 - no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado aunque tales situaciones sean reiteradas, pues ello no enerva la necesidad de conjurarlas adoptando las medidas más aptas para evitar un mal mayor. 2. La reducción de las remuneraciones de los agentes estatales en forma temporaria mediante el decreto de necesidad y urgencia 290/95 -Adla, LV-B, 1584-, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no vulnera la garantía el art. 17 de la Constitución Nacional pues si bien los porcentajes de reducción -5, 10 y 15 %- traducen una sensible disminución en los salarios, ellos fueron previstos para el futuro y no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia del contrato. 3. Dado que la intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición constitucional - en el caso, se redujeron los salarios por medio del decreto 290/95, Adla, LV-B, 1584 -, pues la Ley Fundamental sólo la contempla respecto del presidente y vicepresidente de la Nación, los ministros del Poder Ejecutivo, los jueces de la Nación y los miembros del Ministerio Público - arts. 92, 107, 110 y 120 de la Constitución Nacional -, no existe un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias. 4. La ausencia de indemnización o compensación por la reducción salarial establecida por el decreto de necesidad y urgencia 290/95 - Adla, LV-B, 1584 - no es un elemento determinante para juzgar la constitucionalidad de la norma, pues en el marco de la relación de empleo público el Poder Ejecutivo goza - en el ámbito de su competencia - de prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público, introducir modificaciones en el contrato, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones. 5. En el marco de la relación de empleo público el Poder Ejecutivo goza - en el ámbito de su competencia de prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer el interés público, introducir modificaciones en el contrato - en el caso, se redujeron las remuneraciones de los agentes estatales mediante el decreto 290/95, Adla, LV-B, 1584 -, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones. 6. Las prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo permiten que el Estado pueda variar unilateralmente las condiciones del contrato de empleo público, inclusive en lo concerniente a las funciones que han sido encomendadas al agente, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable. 7. El derecho a la estabilidad en el empleo público, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, obligando al Estado a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por economía o por otras causas razonables. 8. Toda vez que la estabilidad administrativa reconocida por el art. 14 bis de la Constitución Nacional es susceptible de limitación en supuestos de crisis económica no cabe considerar como un requisito de validez para la decisión de disminuir razonablemente las remuneraciones que deben ser atendidas con el presupuesto de la Nación - en el caso se estableció la reducción de los salarios de los empleados públicos por medio del decreto 290/95, Adla, LV-B, 1584 -, la restitución de las sumas que los agentes dejaron de percibir en una situación de emergencia. 9. El decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584), al exceptuar a determinados sectores de la reducción salarial y prever una escala de ingresos para determinar los aportes de los agentes estatales, no viola la garantía de igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución Nacional, pues si bien la Cámara resolvió que los empleados con ingresos menores sufren un mayor peso en la disminución con respecto a otros que se ubican en una escala superior, debe tenerse en cuenta que el límite está dado por el monto mínimo de la escala, arts. 2º y 3º del decreto citado. 10. El decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584), al exceptuar a determinados sectores de la reducción salarial y prever una escala de ingresos para determinar los aportes de los agentes estatales, no viola la garantía de igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución Nacional, pues dicha garantía consiste en conceder un trato legal igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto no se formulen distinciones con criterios arbitrarios, de favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegítima persecución. 11. La posibilidad que concede el art. 25 del decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) al Poder Ejecutivo de eliminar total o parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas que le dieron origen permite atenuar las reducciones de un modo general, o bien eximir sólo al personal que considere conveniente para el mejor funcionamiento del Estado, no evidencia un vicio de persecución o indebido privilegio a algún sector de los asalariados estatales, pues constituye un margen de discreción otorgado en base a criterios de mejor servicio. 12. La ratificación del decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) - que dispone la reducción de los salarios de los empleados públicos - mediante la ley 24.624 (Adla, LVI-A, 59) traduce el control que compete al Congreso de la Nación con respecto a su regularidad - conforme al art. 99, inc. 3° de la Constitución Nacional -, pues demuestra que el tema fue considerado por ambas cámaras, las que se pronunciaron de manera coincidente con lo dispuesto por el Poder Ejecutivo para enfrentar la crisis. 13. La omisión del plazo de duración de la medida dispuesta por el decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) que reduce las remuneraciones de los empleados públicos, no es un elemento descalificante de la validez de la norma pues la evolución de la crisis de la economía y su prolongación en el tiempo no puede ser fijada de antemano en un número preciso de años o de meses. 14. La facultad que concede el art. 25 del decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) al Poder Ejecutivo Nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus disposiciones en la medida en que se superen las causales que le dieron origen - en el caso, mediante el decreto 1421/97, Adla, LVIII-A, 129, se dispuso derogar a partir del 1 de enero de 1998 la medida cuestionada -, importa la previsión concreta del cese de las medidas de emergencia y, por ende, la posibilidad de verificar el ejercicio razonable de esa facultad. 15. La competencia legislativa para regular la materia que aborda el decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584) - reducción de salarios de los empleados estatales - no importa desconocer la proximidad del Poder Ejecutivo con esas cuestiones, en su carácter de jefe de la administración pública que ostenta el presidente de la Nación. (Del voto del doctor Fayt). 16. El carácter de responsable político de la administración general del país que ostenta el presidente de la Nación - art. 99, inc. 1º de la Constitución Nacional - y en virtud del cual se encuentra facultado para el dictado de decretos de necesidad y urgencia en casos como el del decreto 290/95 cuestionado (Adla, LV-B, 1584), no ha sido desconocido por el constituyente de 1994 que, por respeto al principio republicano de gobierno ha establecido la necesaria intervención del Congreso, para que, conjurado el peligro de la ineficacia, otorgue legitimidad a este tipo de decretos - art. 99, inc. 3º, último párrafo de la Constitución Nacional -. (Del voto del doctor Fayt). 17. La regulación minuciosa a una facultad del Poder Ejecutivo - dictar decretos de necesidad y urgencia - que por definición se considera existente y que incluye la necesidad de que el Congreso manifieste su voluntad en forma positiva - art. 82 de la Constitución Nacional -, no implica que la ausencia de reglamentación legal del art. 99, inc. 3º de la Ley Fundamental, deje inerme a la sociedad frente a las situaciones que el propio texto constitucional prevé como excepcionales y, por tanto, merecedoras de remedios del mismo carácter. (Del voto del doctor Fayt). 18. En el caso del decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584), el Congreso nacional, haciéndose cargo de su necesaria intervención en cuestiones de hondo y sensible contenido social, asumió la función legitimadora de la medida por medio de la ley 24.624 (Adla, LVI-A, 59), con lo que quedó satisfecho el recaudo constitucional establecido por el art. 99, inc. 3º de la Ley Fundamental. (Del voto del doctor Fayt). 19. Toda vez que el decreto 1085/96 dejó sin efecto todas las excepciones reguladas por normas posteriores al decreto 290/95 (Adla, LVI-D, 4760; LV-B, 1584) y restableció la reducción original en los salarios del sector público nacional, no existen situaciones de privilegio que fundamenten una violación a la garantía de igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución Nacional. (Del voto del doctor Fayt). 20. Dado que la Constitución Nacional no asegura la intangibilidad de las remuneraciones de los agentes de la Administración Pública, éstos carecen de un derecho subjetivo al mantenimiento de su monto, debiendo tolerar reducciones que ante situaciones excepcionales de crisis como las que motivaron el dictado del decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584), no alteren la sustancia de su derecho a la retribución, pues, si bien el salario goza de la garantía establecida por el art. 17 de la Constitución Nacional, sufre las limitaciones reconocidas como válidas en supuestos de emergencia. (Del voto del doctor Fayt). 21. La cuestión relativa al decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) no es materialmente legislativa, pues trata de la reducción en ciertos niveles de la remuneración del personal del sector público sin exceder el marco legislativo dado por el presupuesto que corresponde a la administración general, cuyo establecimiento es atribución del Congreso conforme al art. 75, inc. 8º de la Constitución Nacional. (Del voto del doctor Belluscio). 22. El derecho de los agentes estatales a una remuneración justa no significa el derecho a un escalafón pétreo, pues la autoridad administrativa puede dictar normas en la materia en ejercicio de facultades enmarcadas en el art. 99, inc. 1º de la Constitución Nacional, por lo cual el monto del sueldo puede ser modificado por la administración pública en virtud de esta prerrogativa exorbitante del derecho privado, en tanto no lo altere sustancialmente de modo tal que resulte insuficiente para que el funcionario o empleado afronten las exigencias del costo de vida. (Del voto del doctor Belluscio). 23. La reducción de las remuneraciones que se fijan en las escalas del art. 2º del decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584), si bien traducen una sensible disminución en salarios de alta significación económica, no reviste una magnitud que permita considerar alterada la sustancia de la relación de empleo público, ni la ruptura del equilibrio entre los servicios prestados y el sueldo pertinente, a lo que se agrega su carácter excepcional y transitorio, por lo cual el decreto citado fue dictado válidamente de acuerdo con las facultades del Poder Ejecutivo previstas por el art. 99, inc. 1º de la Constitución Nacional. (Del voto del doctor Belluscio). 24. El decreto 290/95 no lesiona la garantía de igualdad, pues se aplica al personal del sector público nacional comprendido en los alcances del art. 8º de la ley 24.156 (Adla, LV-B, 1584; LII-D, 4002), incluido el Poder Legislativo, el Poder Judicial de la Nación, las empresas y sociedades del Estado y las entidades bancarias oficiales, y el de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (art. 1º) - excluyendo a los jueces y miembros del Ministerio Público, que tienen garantizada la intangibilidad de sus remuneraciones por los arts. 110 y 120 de la Constitución Nacional -, siendo que las excepciones complementarias - derogadas posteriormente - eran distinciones que podían justificarse en criterios de discrecionalidad del Poder Ejecutivo. (Del voto del doctor Belluscio). 25. El decreto 290/95 de necesidad y urgencia (Adla, LV-B, 1584) no vulnera el derecho de propiedad garantizado por el art. 17 de la Constitución Nacional, pues la disminución general de los sueldos reposa en una escala porcentual no confiscatoria, que deja intactos los emolumentos de quienes perciben hasta dos mil pesos y afecta con alícuotas entre el cinco y el quince por ciento a las remuneraciones superiores, y exceptúa de la reducción sólo a aquellas que la Constitución garantiza la estabilidad. (Del voto del doctor Boggiano). 26. En una situación de estabilidad monetaria como la que se mantuvo a partir de 1991, es posible evaluar el costo razonable de la actividad laboral de los empleados públicos, lo que autoriza, como en el caso del dictado del decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584), a una juiciosa disminución de los emolumentos con el fin de mantener el equilibrio entre los servicios prestados y el sueldo pertinente. (Del voto del doctor Boggiano). 27. La necesidad y urgencia invocadas para dictar el decreto 290/95 fueron convalidadas por el Congreso diez meses después con el dictado de la ley de presupuesto 24.624 (Adla, LV-B, 1584; LVI-A, 59), cuyo art. 18 ratificó el decreto citado, y se corroboran, además, con otra limitación concordante consistente en la suspensión transitoria del pago de mayores remuneraciones escalafonarias. (Del voto del doctor Boggiano). 28. Si bien en la relación de empleo público el Estado goza de prerrogativas exorbitantes del derecho privado, ellas encuentran su límite en la imposibilidad de modificar el contrato hasta desvirtuarlo en su significación económica, ya sea porque deja de expresar un valor retributivo razonable en función del cargo que desempeña el agente, o porque la disminución salarial importa la pérdida de su posición jerárquica o escalafonaria. (Del voto del doctor Bossert). 29. La intangibilidad de las remuneraciones prevista por los arts. 92, 107, 110 y 120 de la Constitución Nacional que tienden a garantizar que ninguna autoridad de turno pueda hacer mermar a otra, afectando así la independencia de los poderes del Estado, debe ser interpretada armónicamente con el art. 16 de la Ley Fundamental, por lo cual si no existe un propósito persecutorio, ni se lesiona tal independencia, no corresponde invocar el privilegio frente a casos de grave emergencia, como cuando la situación económico-financiera del sector público hace necesario adoptar severas medidas de aplicación excepcional a efectos de adecuar el déficit fiscal, debiendo alcanzar a todos los sectores de la población. (Del voto del doctor Vázquez). 30. El decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584) no puede considerarse de carácter autónomo en la parte que redujo los salarios de los empleados públicos, pues fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional con exclusivo fundamento en el inc. 3º del art. 99 de la Constitución Nacional según surge de los arts. 31 y 32 de la citada norma. (Del voto en disidencia del doctor Petracchi). 31. El decreto 290/95 no puede ser considerado como un decreto autónomo, pues la reducción de salarios dispuesta implica una modificación del gasto público previsto en el presupuesto que sólo podía realizar el Poder Ejecutivo, según la facultad conferida por el art. 37 de la ley 24.156, de acuerdo con un procedimiento especial establecido por el decreto reglamentario 2666/92 (Adla, LV-B, 1584; LII-D, 4002; LIII-A, 83) y que no fue cumplido por la norma cuestionada, como tampoco se realizó ninguna "distribución" entre partidas - restando de un lado y sumando en otro - para considerar cumplida la finalidad tenida en cuenta por la reglamentación. (Del voto en disidencia del doctor Petracchi). 32. Dado que el Poder Ejecutivo Nacional no dictó el decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584) - que dispone la reducción de los salarios del sector público - en uso de la competencia delegada por el Congreso en el art. 37 de la ley 24.156 sino en ejercicio de las pretendidas facultades del art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional, cabe concluir que sus cláusulas son nulas de nulidad absoluta hasta la entrada en vigencia de la ley 24.624 que convalidó dicho decreto (Adla, LV-B, 1584; LII-D, 4002; LVI-A, 59). (Del voto en disidencia del doctor Petracchi). 33. Al no haberse sancionado la ley especial exigida por el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional que haga operativo su articulado, no puede cumplirse la "subetapa" legislativa prevista por dicha norma, lo cual determina la imposibilidad del Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia. (Del voto en disidencia del doctor Petracchi). 34. La ratificación efectuada por el Congreso del decreto 290/95 - por el art. 18 de la ley 24.624 - (Adla, LV-B, 1584; LVI-A, 59) sólo puede tener efecto desde la entrada en vigencia de dicha ley pues un decreto de necesidad y urgencia que no haya cumplido con los requisitos del inc. 3º del art. 99 de la Constitución Nacional - como ocurre en el caso - es nulo de nulidad absoluta y no puede ser subsanado mediante una ley posterior que tenga efecto retroactivo (Del voto en disidencia del doctor Petracchi). |
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