Procedimiento Administrativo en Costa Rica






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Procedimiento Administrativo en Costa Rica

Ernesto Jinesta L1.

Sumario: Introducción. 1.- Fines del procedimiento. 2.- Tipología legal de los procedimientos administrativos. A.- Procedimiento ordinario. B.- Procedimiento sumario. C.- Procedimiento de revisión o impugnación. D.- Procedimiento de urgencia. E.- Procedimientos especiales. 3.- Principios generales del procedimiento administrativo. A.- Impulsión de oficio. B.- Verdad real. C.- Instrucción. D.- Informalismo en favor del administrado. E.- Gratuidad. F.- Celeridad. G.- Economía. H.- Simplicidad. I.- Eficacia y eficiencia. J.- Otros principios. 4.- Elementos subjetivos y objetivos. A.- Administración pública. A.1.- Concepto. A.2.- Competencia. A.3.- Criterios de atribución de la competencia. A.4.- Conflictos de competencia. A.5.- Distinción entre órgano director y decisor. A.6.- Abstención y recusación. A.7.- Representación y defensa. B.- Administrado interesado. B.1.- Principal y accesorio. B.2.- Capacidad para ser parte y capacidad procedimental. B.3.- Representación y defensa. C.- Lugar. D.- Tiempo. 5.- Inicio del procedimiento. A.- Regla general. B.- Inicio de oficio. C.- Inicio a instancia de parte. 6.- Medidas cautelares. 7.- Ordenación del procedimiento. 8.- Instrucción del procedimiento. 9.- Terminación del procedimiento. 10.- Agotamiento de la vía administrativa y recursos administrativos.

Introducción

En Costa Rica hablar de procedimiento administrativo es sinónimo de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) de 1978 (Ley No. 6227 de 2 de mayo de 1978), cuyo Libro Segundo intitulado “Del Procedimiento Administrativo”, constituye una de las pioneras y más tempranas codificaciones de este instituto en Iberoamérica.

La LGAP tuvo la pretensión de establecer un procedimiento administrativo común y general, evitando la dispersión y atomización de procedimientos que imperaba en el estado de cosas anterior, con lo cual introdujo un grado importante de seguridad, homogeneidad y uniformidad en el marasmo asimétrico de trámites y procedimientos existentes antes de ese momento.

En este artículo se ofrece una visión macro y muy general sobre los procedimientos comunes y generales en la legislación costarricense, dejando al margen todo lo relativo a los procedimientos administrativos especiales, por razón de la materia, por limitaciones obvias.

1.- Fines del procedimiento

El artículo 214, párrafo 1°, de la LGAP dispone que “El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento de los fines de la Administración; con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico”, esta norma resulta coincidente en cuanto a su espíritu y filosofía con el artículo 10, párrafo 1°, ibidem, al establecer que “La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular”.

2.- Tipología legal de los procedimientos administrativos

A.- Procedimiento ordinario

Se encuentra regulado en el Capítulo Primero del Título Sexto “De las Diversas Clases de Procedimientos” del Libro Segundo de la LGAP (artículo 308 a 319 de la LGAP). En este tipo de procedimiento administrativo se trata de garantizar de forma amplia y suficiente el debido proceso, el derecho de defensa y el contradictorio, por la naturaleza, trascendencia y complejidad de las cuestiones que se debaten. Se pretende garantizar una discusión plenaria (cognición plena) por lo que es el rey de los procedimientos administrativos regulados.

Su objeto está predeterminado por la ley, concretamente, el artículo 308 de la LGAP, en cuanto establece que es de observancia preceptiva en tres grandes supuestos que son los siguientes:

a) Cuando el acto final puede causar perjuicio grave al administrado, imponiéndole obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos e intereses legítimos y, en general, cuando se le pueda provocar una lesión grave y directa a esas situaciones jurídicas de carácter sustancial (artículo 308, párrafo 1°, inciso a, de la LGAP). En realidad el legislador de 1978 emplea una fórmula muy amplia que permite ubicar en tales hipótesis los actos administrativos desfavorables o de gravamen que cercenan la esfera patrimonial o extrapatrimonial del administrado. De modo que, a contrario sensu, podrá afirmarse, apriorísticamente, que el procedimiento sumario puede emplearse cuando el procedimiento administrativo conduzca al dictado de un acto favorable o declaratorio de derechos –en cuanto amplia la esfera del administrado (v. gr. otorgamiento de un permiso, concesión, etc.)-, sin embargo, se debe ser prudente, puesto que, formular un juicio de probabilidad de esa índole es harto difícil al incoarse un procedimiento, dado que, eventualmente puede concluir con un acto denegatorio, que como tal debe sustanciarse en un procedimiento ordinario.

b) Cuando existe contradicción o concurso de interesados frente a la Administración (artículo 308, párrafo 1°, inciso b, de la LGAP). La norma está referida a los denominados procedimientos administrativos triangulares2, en los que puede existir una pluralidad de interesados en sus diversas modalidades.

c) Cuando se trata de procedimientos disciplinarios cuyo acto final pueda constituir una sanción de suspensión o destitución3 o cualquiera otra de similar gravedad (artículo 308, párrafo 2°, de la LGAP). La norma resulta suficientemente clara interpretada, a contrario sensu, puesto que, podrán ser objeto de un procedimiento sumario, a modo de ejemplo, las amonestaciones verbales o por escrito, salvo, claro está, que en virtud de la averiguación de la verdad real se logre constatar en el curso del procedimiento que la falta está más gravemente sancionada con suspensión o despido, supuesto en el cual el sumario debe ordinariarse.

Las diferencias del procedimiento ordinario con el sumario consisten, desde una perspectiva esquemática, en las siguientes:

a) El procedimiento ordinario debe sustanciarse en el plazo de dos meses (artículo 261, párrafo 1°, de la LGAP). En tanto que el sumario debe concluirse por acto final en un mes (artículo 325 ibidem).

b) En el ordinario existe una comparecencia oral y privada para admitir y recibir la prueba y alegatos de las partes (artículo 309, párrafo 1°), la cual también se aprovecha para formular conclusiones de hecho y de derecho en cuanto a la prueba y resultados de aquélla (artículo 317, párrafo 1°, inciso f, ibidem). En el sumario “(…) no habrá debates, defensas ni pruebas ofrecidas por las partes” (artículo 321, párrafo 1°, LGAP), siendo que, incluso, “Las pruebas deberán tramitarse sin señalamiento, comparecencia ni audiencia de partes” (artículo 321, párrafo 2°, ibidem), en este tipo de procedimiento, únicamente, habrá una audiencia escrita de conclusiones sucintas, una vez instruido el expediente, sobre los hechos alegados, la prueba producida y los fundamentos jurídicos en que apoyan sus pretensiones (artículo 324 ibidem).

c) La tercera y más relevante –desde una perspectiva sustancial u objetiva- de las diferencias, estriba en el objeto o materias que se conocen y resuelven en sendos tipos de procedimientos, aspecto al que ya se hizo referencia supra.

B.- Procedimiento sumario

Está normado en el Capítulo Segundo del Título Sexto “De las Diversas Clases de Procedimientos” del Libro Segundo de la LGAP (artículo 320 a 326 de la LGAP). En lo relativo a su naturaleza, este procedimiento está imbuido por los principios de la celeridad, economía y sencillez, por lo que supone un acortamiento, reducción y simplificación de los trámites por contraste con el ordinario. En la tensión clásica entre eficiencia y garantía, el procedimiento sumario opta por la primera, razón por la cual las garantías del debido proceso y la defensa se ven reducidas. En este tipo de procedimiento existe una cognición sumaria y no plenaria como en el ordinario.

Tocante al objeto, el artículo 320 de la LGAP prescribe que “Cuando no se esté en los casos previstos por el artículo 308, la Administración seguirá un procedimiento sumario”, de modo que la definición de su objeto es negativa o residual –por exclusión-. Bajo esta inteligencia, su objeto puede ser el siguiente: a) Cuando se trate del dictado de actos administrativos favorables o declaratorios de derechos; b) en los procedimientos lineales cuyo acto final no sea de gravamen y c) en los procedimientos disciplinarios cuyo fin sea la investigación de una falta leve o levísima que no genere una sanción de suspensión o despido.

Debe advertirse que el artículo 326, párrafo 1°, de la LGAP prevé la posibilidad de convertir el procedimiento sumario en uno ordinario por la “complejidad e importancia” de la materia a tratar. Esta es una cláusula abierta o válvula de escape que puede provocar una suerte de confusión en torno al objeto del sumario, puesto que, no cabrá observarlo, ya no solo en las hipótesis del 308 de la LGAP, sino cuando la materia que se va a resolver y conocer tenga complejidad e importancia, criterios que, eventualmente, dejan librado a la discrecionalidad de la propia administración pública la determinación de las hipótesis, pese a la audiencia y aprobación por el superior que prevé el párrafo 2° del artículo 326 ibidem.

En cuanto a las diferencias formales y sustanciales con el procedimiento ordinario, ya fueron enunciadas supra, de modo que nos remitimos al epígrafe correspondiente.

C.- Procedimiento de revisión o impugnación

El Título Octavo “De los Recursos” del Libro Segundo de la LGAP los norma. Este tema será abordado infra. De momento cabe adelantar que la LGAP regula los recursos ordinarios (revocatoria, reposición y apelación –artículos 342 a 352-) y el extraordinario de revisión (artículos 353 a 355).

D.- Procedimiento de urgencia

En el Título Primero “Principios Generales” del Libro Segundo de la LGAP, se regula este procedimiento. El artículo 226, párrafo 1°, ibidem dispone, al efecto, lo siguiente:

En casos de urgencia y para evitar daños graves a las personas o irreparables a las cosas, podrá prescindirse de una o de todas las formalidades del procedimiento e incluso crearse un procedimiento sustitutivo especial”.

El procedimiento administrativo sustitutivo especial o de urgencia previsto en el artículo 226, párrafo 1°, de la LGAP será aplicable, única y exclusivamente, cuando concurra alguna de las circunstancias anormales estipuladas en el numeral 180, párrafo 3°, de la Constitución Política, esto es, por “guerra”, “conmoción interna” o “calamidad pública” (v. gr. agresión externa, guerra civil, desorden público interno causado por levantamientos de distintos sectores sociales, terremotos, huracanes, inundaciones, etc.)4. La norma deja claro como el principio de necesidad sustituye al de legalidad, por lo que puede desaplicarse o sustituirse el procedimiento vigente y sus trámites en condiciones normales para aplicar uno nuevo de factura administrativa y no legislativa, temporal y ajustado a las condiciones excepcionales que deben enfrentarse.

E.- Procedimientos especiales

La LGAP tiene la pretensión de establecer un procedimiento administrativo común o general para todas las administraciones públicas, tal y como se desprende de los artículos 229, párrafo 1°, y 367, párrafo 1°, al señalar, respectivamente, lo siguiente: “El presente Libro regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga” y “Se derogan todas las disposiciones anteriores que establezcan o regulen procedimientos administrativos de carácter general, o cuya especialidad no resulte de la índole de la materia que rijan”.

De esta forma, la propia LGAP admite la existencia de procedimientos especiales por la índole de la materia que rijan, tanto que el artículo 367, párrafo 2°, establece un elenco de los mismos (v. gr. procedimientos expropiatorios, tributarios, de contratación administrativa, etc.), el cual fue ampliado de forma exorbitada por los Decretos Ejecutivos Nos. 8979-P del 30 de agosto de 1978 y 9469-P del 20 de diciembre de 1978. Incluso, el párrafo 3° del artículo 367 de la LGAP establece que “Los casos exceptuados en el párrafo anterior continuarán rigiéndose por sus normas de procedimientos especiales”.

La vigencia o conservación –no derogación-, aunque sea subordinada y complementaria respecto de la LGAP, de las leyes que establezcan y regulen procedimientos especiales, por razón de la materia, no sólo es dispuesta por el artículo 367, párrafo 1°, ibidem, sino también por el artículo 368, párrafo 1°, al señalar que “Se mantienen vigentes, pero como complementarias o subordinadas a ésta, las demás leyes, reglamentos y otras normas de procedimientos existentes para materias especiales, a condición de que sean necesarios por razón de la índole propia de tales materias (…)”.

El concepto de leyes complementarias –las que regulan procedimientos especiales- significa que la LGAP se mantiene como la principal o fundamental, por su carácter imperativo (ius cogens) o de orden público y derogatorio de todas las que se le opongan –artículo 364, párrafo 1° de la LGAP-, y las especiales tendrán, por consiguiente, un carácter eminentemente accesorio o complementario, en lo no expresamente dispuesto o en lo que resulten más garantistas para los administrados. En lo relativo al concepto de subordinadas a la LGAP, significa que ésta tiene una mayor potencia y resistencia jurídica y, por consiguiente, un mayor grado o valor jerárquico y preeminencia en caso de laguna5 o antinomia –artículo 364, párrafo 2°, ibidem-.

A lo anterior debe agregarse que el Libro II de la LGAP en materia hermenéutica, para efectos de aplicación, de las leyes que regulen procedimientos especiales por razón de la materia por los diversos operadores jurídicos servirá como parámetro o criterio de orientación (artículo 364, párrafo 2°, ibidem)6. De modo que los principios generales, institutos y garantías contenidas en la LGAP servirán de parámetros de interpretación de todas las leyes que establezcan procedimientos especiales y deberán aplicarse supletoriamente, según se indica en el Voto de la Sala Constitucional No. 617-90 de las 16 hrs. del 5 de junio de 19907. En el Voto No. 5653-97 del 16 de septiembre de 1997 la Sala Constitucional estimó que “(…) la laguna procesal en que pueda incurrir una determinada legislación en lo que se refiere a cómo se debe tramitar la emisión de un acto que deniegue o revoque derechos a los administrados, debe solventarse –precisamente- a través del procedimiento del Libro Segundo de la LGAP (al respecto, puede consultarse, entre otras, la sentencia No. 5184-96 de las 16:48 hrs. del 2 de octubre de 1996)”. De la sentencia transcrita de la Sala Constitucional, la Procuraduría General de la República en el dictamen No. C-274-98 del 16 de diciembre de 1998 indicó que “Se infiere de lo dicho por el Tribunal Constitucional, que tales exclusiones no son absolutas pues las normas del procedimiento administrativo reguladas en la Ley General de la Administración Pública son aplicables como garantía de respeto de los derechos del administrado, en especial, del debido proceso. A la luz de esta afirmación, dicha ley se aplica en forma supletoria aún en los procedimientos regulados en forma independiente”.

Así en el dictamen No. C-173-95 del 7 de agosto de 1995, la Procuraduría General de la República estableció los siguientes lineamientos:

(…) en cuanto a procedimiento debe acudirse al señalado en la Ley General de la Administración Pública en los siguientes casos:

1- Cuando no se trate de materia expresamente excluida por el artículo 367 y los Decretos concordantes.

2- Cuando se trate de materia excluida, pero sin procedimiento especial regulado.

3- Cuando se trate de materia excluida pero el procedimiento especial no garantice el debido proceso (…)

4- Como fuente supletoria se aplicará en el caso de materia excluida sobre lo no dispuesto expresamente. En caso de duda prevalece sobre la materia excluida. También en materia de interpretación informa orientando la aplicación (…)

A manera de conclusión podemos indicar que la exclusión establecida por el artículo 367.2 de la Ley General de la Administración Pública, solo puede darse cuando los procedimientos excluidos se encuentren regulados. Además, no bastará la simple regulación sino que ella deberá resguardar los principios que informan el debido proceso, pues de lo contrario, como hemos indicado, esta ley se convierte en un instrumento de aplicación supletoria y obligatoria.”

3.- Principios generales del procedimiento administrativo

La LGAP de 1978 establece un conjunto de principios generales de los procedimientos comunes o generales que, incluso, se proyectan, según lo apuntado en el acápite precedente, a ciertos procedimientos especiales. El artículo 7° de la LGAP que hace referencia a las fuentes no escritas del ordenamiento jurídico administrativo –dentro de las que figuran los principios generales-, indica que sirven para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico escrito y tendrán el rango de la norma escrita que interpretan, integran o delimitan, de la ley cuando suplen la ausencia –y no la insuficiencia- de una norma escrita y que prevalecen sobre las escritas de rango inferior.

A.- Impulsión de oficio

El artículo 222, párrafo 1°, de la LGAP establece lo siguiente:

El impulso del procedimiento administrativo se realizará de oficio, sin perjuicio del que puedan darle las partes”

Parece que la impulsión de oficio resulta, en tesis de principio, incompatible con la caducidad o perención de la instancia, sin embargo el artículo 340 de la LGAP regula este instituto y sus consecuencias, por lo ese numeral parece sugerir que habrá etapas o estadios procedimentales en los que el impulso depende del administrado interesado y no del órgano director. Es así como el párrafo 2° del artículo 222 de la LGAP dispone lo siguiente:

La inercia de la Administración no excusará la del administrado, para efectos de caducidad del procedimiento”

Este párrafo debe entenderse referido a aquellas etapas o fases del procedimiento –de existir- donde la inercia de la administración está justificada, por cuanto la impulsión depende, en exclusiva, de la iniciativa y actividad del administrado interesado. En las oportunidades procedimentales en que la impulsión corre por cuenta de la administración no puede haber inercia de ésta, puesto que, se pondría en tela de duda la impulsión de oficio enunciada en el párrafo primero de este artículo. El administrado no puede valerse de la inercia de la administración cuando es resorte exclusivo del mismo impulsar el procedimiento para enervar la aplicación del artículo 340 ibidem. El verdadero problema aplicativo y hermenéutico de los artículos 222 y 334 de la LGAP consiste en identificar aquellos estadios del procedimiento en los que el impulso depende, exclusivamente, de las partes interesadas, lo que parece una tarea imposible, con el riesgo de señalar una serie de supuestos que constituyen una mera hipótesis de laboratorio –por su carácter irreal- . En efecto, si se considera integralmente el procedimiento, la única hipótesis en que depende de la impulsión de la parte interesada, es cuando la administración le previene que corrija los defectos subsanables de la petición inicial o la aportación de documentos necesarios faltantes, concediéndole un plazo no mayor de diez días (artículo 287 LGAP), para corregirlos o aportarlos. Lo anterior ratifica que las hipótesis en que el impulso depende de las partes interesadas son muy reducidas por no decir que inexistentes, con lo cual la caducidad de la instancia no tiene mayor aplicación, puesto que, es un instituto que rige para los procesos jurisdiccionales en los que el principio rector es el dispositivo.

B.- Verdad real

El artículo 214, párrafo 2°, de la LGAP, lo enuncia al establecer lo siguiente:

Su objeto más importante es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final”

Esta norma, al propio tiempo, tiene proyecciones específicas en los artículos 221 en cuanto establece que “En el procedimiento administrativo se deberán verificar los hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa posible (…)”, 297, párrafo 1°, al preceptuar que “La Administración ordenará y practicará todas las diligencias de prueba necesarias para determinar la verdad real de los hechos objeto del trámite, de oficio o a petición de parte” y 321, párrafo 1°, al indicar que, incluso, en el procedimiento sumario “(…) la Administración deberá comprobar exhaustivamente de oficio la verdad real de los hechos y elementos de juicio del caso”.

C.- Instrucción

El artículo 221 de la LGAP estatuye que para averiguar la verdad real “(…) el órgano que lo dirige deberá adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún en contra de la voluntad de éstas últimas”, precepto que debe ser concordado con lo establecido en el artículo 297, párrafo 1°, LGAP, al indicar que “La Administración ordenará y practicará todas las diligencias de prueba necesarias para determinar la verdad real de los hechos objeto del trámite, de oficio o a petición de parte”.

D.- Informalismo en favor del administrado

El artículo 224 de la LGAP enuncia el principio al indicar lo siguiente:

Las normas de este libro deberán interpretarse en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los administrados (…)”.

El informalismo en favor del administrado tiene una explicación y fundamento claro el cual radica que en el procedimiento administrativo no se puede exigir, por regla general, un patrocinio letrado -defensa técnica-, por lo que, en muchas ocasiones, es el propio administrado el que ejerce su propia defensa –material-, siendo que se trata de personas de modestos recursos económicos y con un escaso o ningún conocimiento jurídico, por los que se les complica dominar los vericuetos de la organización y del procedimiento administrativo perdiendo, con frecuencia, los plazos para recurrir y desconociendo la instancia donde debe presentarlos. Si el procedimiento administrativo tuviere las formalidades y tecnicismos de un proceso judicial, muy probablemente, la gran mayoría de los administrados perderían la posibilidad de acceder y recurrir en vía administrativa. Una formalización extrema del procedimiento implicaría despojar a la mayoría de los administrados de los escasos medios de protección con que cuentan en sede administrativa.

Las principales consecuencias o proyecciones del informalismo en favor del administrado son las siguientes:

a) La petición o solicitud inicial de apertura de un procedimiento administrativo puede tener defectos subsanables (v. gr. indicación de la oficina a la que se dirige, los motivos o fundamentos de hechos, fecha –artículo 285 LGAP), el artículo 287 LGAP, indica que los mismos podrán ser corregidos en un plazo no mayor de diez días que debe conceder el órgano director. No son subsanables la ausencia de nombre, apellidos, residencia y señalamiento de lugar o medio para recibir notificaciones, la falta de pretensión, daños y perjuicios reclamados, su estimación, origen y naturaleza, salvo que puedan inferirse claramente del escrito o documentos anexos (artículo 285, párrafo 2°, LGAP) y la firma (artículo 285, párrafo 3°, ibidem). El artículo 286, párrafos 1° y 2°, de la LGAP señala que “La petición será válida sin autenticaciones aunque no la presente la parte (...) Se tendrán por auténticas las presentaciones hechas personalmente”.

b) Las equivocaciones excusables por parte del administrado solicitante o recurrente en cuanto al órgano o autoridad competente para conocer y resolver no deben afectar la procedencia de la respectiva solicitud o del recurso. De igual manera, si la petición o recurso tienen un término pero es presentado ante algún órgano del ente aunque no sea el competente por razón de la materia para conocer y resolver, se tendrá por presentada en tiempo. Esto por cuanto la organización administrativa suele ser muy alambicada y compleja, máxime si existe una marcada tendencia organizativa hacia la desconcentración funcional –algunos ministerios cuentan con más de una docena de órganos desconcentrados en grado máximo- o territorial –regionalización administrativa- razón por lo cual el administrado no debe asumir la carga de conocerla y descifrarla, sobre todo si no existe una adecuada publicidad de la organización. La regla es que la petición debe presentarse ante el órgano competente o cualquiera de sus subordinados (artículo 288, párrafo 1°, LGAP), no obstante, se establece una serie de excepciones a la misma, así el artículo 292, párrafo 1°, indica que “Toda petición o reclamación mal interpuesta podrá ser tramitada de oficio por la autoridad correspondiente”. El numeral 68 ibidem preceptúa que “Cuando la incompetencia sea declarada en relación con una petición o instancia sujeta a término, se tendrá a ésta por presentada en tiempo si el órgano competente pertenece al mismo Ministerio, tratándose del Estado, o al mismo ente, tratándose de entidades descentralizadas”. Finalmente, el artículo 260, párrafo 2°, estipula que “No importará que el recurso haya sido interpuesto ante autoridad incompetente, en los casos previstos por el artículo 68 de esta ley (...)”. De acuerdo con esta proyección del principio del informalismo en favor del administrado, un particular que desconozca la organización administrativa podría presentar su solicitud o recurso ante una dirección u oficina regional de un Ministerio o de una institución autónoma, aun cuando deba conocerlo y resolverlo, respectivamente, el Ministro o la Junta Directiva o viceversa. En tales supuestos, el órgano que recibe la solicitud o recurso está obligado a declinar la competencia y a enviar la gestión ante el órgano competente del respectivo ente público (artículo 73, párrafo 1°, LGAP). La fuerza de esta proyección del principio del informalismo en favor del administrado es tanta que el órgano incompetente por razón de la materia que debe declinar la competencia “(...) podrá adoptar las medidas de urgencia necesarias para evitar daños graves o irreparables a la Administración o a los particulares, comunicándolo al órgano competente” (artículo 69 de la LGAP), esto es, puede, incluso, adoptar medidas cautelares atípicas o de carácter positivo para combatir el atraso (periculum in mora) que provoca declinar la competencia y su remisión al órgano competente.

Cabe advertir, finalmente, que como lo indica el artículo 224 de la LGAP “(…) el informalismo no podrá servir para subsanar nulidades que son absolutas”, consecuentemente si la petición o el recurso debía interponerse ante un órgano de un ente determinado y se presentó ante otro ente, se produce una incompetencia absoluta por razón de la materia y no se puede tener por presentado en tiempo ante el órgano incompetente. La falta de firma de la petición inicial determinará su rechazo y archivo (artículo 285, párrafo 3°, LGAP), en lo relativo a la ausencia de la pretensión, los nombres, apellidos y el lugar o medio para recibir notificaciones provocaran su rechazo y archivo, salvo que, se infieran claramente del contenido del escrito o de los documentos adjuntos (artículo 285, párrafo 2°, ibidem).

E.- Gratuidad

El artículo 328 de la LGAP estipula lo siguiente:

En el procedimiento administrativo no habrá lugar a la imposición de costas a favor o en contra de la Administración ni del interesado”.

En nuestro criterio, de lege ferenda, esa norma de la LGAP debe ser flexibilizada, puesto que, la propia administración puede, ocasionalmente, obligar al administrado a contar con patrocinio letrado –defensa técnica- (artículo 220 ibidem) cuando se trata de un asunto complejo, circunstancia en la que no se justifica que, en caso de resultar victorioso, tenga que asumir el costo de una obligación o carga que le impuso la propia administración. De otra parte, cuando se trata de actos de gravamen que afectan la estabilidad en el puesto de un funcionario público o la esfera patrimonial o extrapatrimonial de cualquier administrado, se verán compelidos, por la complejidad de los procedimientos, a contratar patrocinio letrado sin posibilidad de reembolsarse los honorarios profesionales cancelados.

F.- Celeridad

A la celeridad como principio del procedimiento administrativo hacen referencia específica los artículos 225, párrafo 1°, de la LGAP en cuanto le impone al órgano director “(…) conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad (…)” y el 269, párrafo 1°, al indicar que la actuación administrativa se debe realizar “(…) con arreglo a normas de (…) celeridad (…)”.

La LGAP contiene, también, un conjunto de normas cuyo fin primordial es garantizar la celeridad del procedimiento administrativo, así los artículos 225, párrafo 2°, y 329, párrafo 2°, establecen, claramente, que habrá responsabilidad del ente público y del funcionario por cualquier retardo grave e injustificado, siendo que el no resolver en los plazos de ley se reputará falta grave de servicio. Asimismo, los ordinales 114, párrafo 2°, y 263, párrafo 2°, hacen personal y disciplinariamente responsable al funcionario público que haya tenido culpa en el retardo. De igual forma, cuando el artículo 269 ibidem condiciona la suspensión de los plazos del procedimiento a que concurra una razón de fuerza mayor, también, tiene el propósito de evitar cualquier dilación indebida e injustificada en la sustanciación, puesto que, ese concepto jurídico indeterminado debe ser interpretado restrictivamente.

Adicionalmente, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha extendido al ámbito del procedimiento administrativo la garantía constitucional de una “justicia pronta” (artículo 41 constitucional) e incluso, a partir de los Votos Nos. 8548-2002 y 8549-2002, se refiere al “Derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido”, de ahí la necesidad de observar los plazos prescritos por la ley para sustanciarlo y finalizarlo.

G.- Economía

Este principio está enunciado en el artículo 269, párrafo 1°, de la LGAP, al preceptuar que “La actuación administrativa se realizará con arreglo a normas de economía (…)”.

H.- Simplicidad

El artículo 269, párrafo 1°, de la LGAP dispone que la actuación administrativa debe realizarse con arreglo “(…) a normas de (…) simplicidad (…)”. Sobre el particular, la Sala Constitucional en el Voto No 7532-04 de las 17:03 horas del 13 de julio del 2004, estimó lo siguiente:

IV.- (…) La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados (…)”.

I.- Eficacia y eficiencia

Nuestra LGAP alude, por lo menos, en tres ocasiones al principio de eficiencia como rector de la función y actuación administrativa –incluido, por supuesto, el procedimiento administrativo-, en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1° -los dos últimos, específicamente, emplazados en el Libro Segundo-. En realidad, la LGAP no menciona –probablemente por descuido o desconocimiento de su especificidad- directa o explícitamente la eficacia, sin embargo existe una imbricación recíproca entre sendos principios8.

J.- Otros principios

Tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional han señalado otros principios del procedimiento administrativo, que no necesariamente se encuentran expresamente establecidos en la LGAP.

Tenemos, así, el debido proceso y la defensa que tiene un contenido esencial muy amplio, por lo que comprende las siguientes facultades: a) la intimación o imputación de cargos –carácter y fines del procedimiento Votos de la Sala Constitucional Nos. 15-90, 310-95, 216-98, 1874-98-; b) derecho a formular alegatos y ofrecer pruebas; c) acceso al expediente administrativo o ad intra (artículos 272-274 LGAP y Votos Sala Constitucional Nos. 4235-94, 136-2003 y 2120-2003, 4637-2004 y 13024-2005); d) derecho de defensa; e) derecho a la comunicación de las resoluciones (artículos 239-247 LGAP y Votos Sala Constitucional Nos. 4125-94 y 5348-94); f) derecho a la motivación de las resoluciones administrativas (artículo 136 LGAP y Votos Sala Constitucional Nos. 6078-99, 9240-2004, 14421-2004, 6535-2006 y 7561-2006); g) derecho de recurrir las resoluciones administrativas.

Otros principios son el de contradicción, el carácter predominantemente escrito (artículo 134 LGAP), la mediación –al existir un órgano director o instructor y otro decisor y su naturaleza escrita- y de participación (artículo 9° constitucional)9.

4.- Elementos subjetivos y objetivos

A.- Administración pública

A.1.- Concepto

La Ley General de la Administración Pública señala en su artículo 1º que “La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado”.

A.2.- Competencia

El artículo 66, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública es sumamente explícito al indicar que “Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles”. El artículo 70 de la Ley General de la Administración Pública, dispone que "La competencia será ejercida por el titular del órgano respectivo, salvo caso de delegación, avocación, sustitución subrogación, en la condiciones y límites indicados por esta ley".

La competencia del ente u órgano administrativo determina la validez de su conducta externa, al respecto el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública estatuye que "El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia".

A.3.- Criterios de atribución de la competencia

El artículo 60, párrafo 1, de la Ley General de la Administración Pública dispone que la competencia se limitará por razón del territorio, tiempo, materia y grado.

En lo relativo a la competencia por razón del tiempo, la Ley General de la Administración Pública, dispone en su artículo 63, párrafo 1, que "Habrá limitación de la competencia por razón del tiempo cuando su existencia o ejercicio esté sujeto a condiciones o términos de extinción.". Adicionalmente, el ordinal 66, párrafo 3, ibidem estima que "El ejercicio de las potestades en casos concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes.". El artículo 63, párrafo 2, ibidem se encarga de establecer la regla general en el sentido de que las competencias no se extinguen por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo norma expresa en contrario. Esa regla es confirmada por los artículos 127 y 329, párrafo 1°, ibidem que le imponen a la Administración Pública el deber de resolver, siempre, expresamente aún después de vencidos los plazos establecidos.

En punto a la competencia por razón del grado, el artículo 64, párrafo 1, de la Ley General de la Administración Pública estatuye que "La competencia por razón del grado y los poderes correspondientes dependerán de la posición del órgano en la línea jerárquica".

A.4.- Conflictos de competencia

Los ordinales 71-82 contienen un regulación prolija de los conflictos positivos y negativos de competencia, sea dentro de una misma cartera ministerial o ente público (artículos 73-75), entre distintos ministerios (artículos 76-77), entre el Estado y los entes descentralizados o entre éstos (artículos 78-79) y los planteados por la propia parte interesada (artículos 81-82).

A.5.- Distinción entre órgano director y decisor

Dado el carácter predominantemente escrito del procedimiento administrativo y el imperio del principio de la mediación, se produce una diferencia entre el órgano director encargado de instruir, tramitar y ordenar el procedimiento –incluida la de recibir y evacuar la prueba-, conformar el expediente administrativo y de emitir una recomendación (artículos 221, 227, 230, 248, 249, 258, 265, 267, 270, 282, 300, 301, 304, 313, 314, 315, 316, 318, 323, 326, 332, 333, 345, 349 y 352 LGAP) al órgano decisor, que es el competente para tomar el acto final y resolver los recursos procedentes contra éste. El artículo 60, párrafo 2°, de la LGAP dispone que la competencia podrá estar limitada “(…) por la naturaleza de la función que corresponda a un órgano dentro del procedimiento administrativo en que participa”, texto normativo a partir del cual se vislumbra la diferencia entre las competencias de instrucción y de decisión.

A.6.- Abstención y recusación

La LGAP resulta altamente garantista de los principios de objetividad e imparcialidad, puesto que, las causales de abstención incluyen las que, tradicionalmente, se han denominado en el derecho procesal como de impedimento y de recusación (artículo 230, párrafo 1°, de la LGAP). La parte interesada que resulta perjudicada con una causal puede invocar no solo las que son causales de recusación sino también las de impedimento (artículo 236, párrafo 1°, de la LGAP). De modo que si el funcionario público no se abstiene o inhibe queda la posibilidad de que la parte interesada lo recuse y, aún más los artículos 237, párrafo 3°, y 238, párrafo 3°, de la LGAP le imponen, respectivamente, al órgano superior y de alzada separar a los funcionarios que les asista una causal de abstención capaz de provocar una nulidad absoluta y revisar de oficio los motivos de abstención que provoquen una nulidad absoluta.

Los motivos o causales de abstención se aplican tanto al órgano director o instructor, decisor, de alzada y, como señala la LGAP en su artículo 230, párrafo 2°, “(…) a las demás autoridades o funcionarios que intervenga auxiliándolos o asesorándolos en el procedimiento”. Tratándose de órganos colegiados, la causal que afecta a uno de sus miembros no se trasmite o extiende al resto, salvo casos calificados (artículo 230, párrafo 3°, LGAP).

De acuerdo con el artículo 230, párrafo 2°, LGAP los motivos de recusación se aplican al órgano director, decisor, de alzada y demás autoridades o funcionarios que intervienen auxiliándolos o asesorándolos en el procedimiento administrativo. La única diferencia con la abstención es que, por disposición expresa de la ley, no procede la recusación del Presidente de la República (artículo 236, párrafo 5°, de la LGAP).
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