Analisis del proyecto de ley 058 de 2010 (Cámara) 141 de 2010 (Senado) “Por la cual se dictan normas orgánicas de ordenamiento territorial” aprobado en sesión plenaria de la cámara de representantes y propuesta de modificación del artículo 35
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Art. 307.- La respectiva ley organica, previo concepto de la comision de ordenamiento territorial, establecera las condiciones para solicitar la conversion de la region en entidad territorial. La decision tomada por el congreso se sometera en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. Cuando este artículo habla de CONVERSIÓN, se refiere del proceso de transformar la RAP a RET. La Constitución Política de 1991, sentó las bases del Estado regional como forma de organización del territorio colombiano, pero 19 años después de su promulgación, la Región como Unidad Administrativa de Planeación y como Ente Territorial, sigue sin el marco normativo necesario (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), para su implementación, a pesar de los 18 proyectos de ley presentados ante el Congreso de la República. No obstante lo anterior, se reconocen los contados esfuerzos de regionalización que se han impulsado en las últimas décadas;, el ejemplo más claro fue la conformación de los CORPES13 (estos consejos se quedaron en la planeación y no trascendieron a la ejecución de los planes, programas y proyectos). Igualmente, sobresale la iniciativa de los departamentos de Tolima, Huila, Nariño, Cauca, Caquetá y Putumayo, ubicados en el sur-occidente colombiano por conformar y consolidar en la región sur-colombiana una región Administrativa y de Planeación (R.A.P.), con una extensión de 219.978 kilómetros cuadrados y una población estimada de 5.47.869 habitantes14. Mediante Concepto No. 1.361 del seis (6) de Septiembre de 2001, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, da respuesta a una petición del Ministro del Interior de la época15, en relación con la iniciativa de los departamentos del sur-occidente colombiano, considerando que “la constitución de las regiones administrativas y de planificación no requieren la expedición previa de la ley orgánica de ordenamiento territorial, por cuanto la regulación de tal materia está consignada en la ley orgánica del plan de desarrollo. Lo que debe expedirse es una ley ordinaria para los fines indicados en las consideraciones” (subrayado fuera de texto). Acogiendo este concepto el gobierno nacional, puso fin a la iniciativa de los departamentos del sur-occidente colombiano de constituirse en R.A.P. por cuanto supeditó el proceso, a la expedición previa de una ley ordinaria. Los ocho departamentos de la Región Caribe colombiana han generado recientemente espacios de discusión en torno a la necesidad de dar paso al modelo de regionalización en Colombia, todo esto con el objetivo de obtener el consenso y respaldo tanto social como institucional, que permita impulsar la materialización de esta forma de ordenar el territorio, no mediante la aprobación de una ley ordinaria que solo permitiese la constitución de la Regiones Administrativas y de Planeación, sino mediante la aprobación la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial (L.O.O.T.), que diera forma al ordenamiento del territorio colombiano según la forma del Estado regional. Este proceso llamado “Región Caribe”, ha contado con el papel activo de los gobiernos departamentales de la costa, así como, la participación de los congresistas, empresarios, los medios masivos de comunicación, la academia, buscando el empoderamiento y la apropiación del proceso por parte de la sociedad civil en general. Esta apropiación se hace manifiesta con la masiva votación popular de apoyo a la propuesta de autonomía regional presentada en las urnas el pasado 14 de marzo 2010. Dos millones y medio (2.500.000) de votantes reafirman su deseo de reformar el estado mediante el desarrollo del mandato constitucional que consagra la creación de la RAP y la RET en el país. SUGIERO QUE ESTA PARTE SE SUBTITULE En palabras de Fougerouse (2008), el término “regional” nos envía a un nivel particular de la organización territorial. Lo que caracteriza a los Estados Regionales es el hecho que además del nivel nacional que conserva el poder constitutivo único, y el nivel local, existen unidades políticas territoriales autónomas, que son producto de la descentralización política y a la vez están dotadas de una autonomía territorial. Estas unidades se caracterizan por el hecho de tener una autonomía política la cual se materializa en la democracia regional. En el caso colombiano la autonomía otorgada a los entes territoriales no los faculta para asumir poder legislativos. El tribunal constitucional colombiano, cómo garante e intérprete de la Constitución, ha establecido criterios sobre la compatibilidad del concepto de autonomía en la construcción del ordenamiento territorial dentro del Estado unitario. En éste sentido podemos citar la sentencia C-535 de 1996 que al respecto establece “El poder de dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en pieza angular del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, expresión del principio democrático, la comunidad puede elegir una opción distinta a la del poder central. La satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones políticas diferentes, lo cual no atenta contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad. Los principios de unidad y autonomía no se contradicen sino que deben ser armonizados. De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario. El equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones. Por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última. El núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a auto-dirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”. Es así, que la autonomía reconocida a las colectividades territoriales en la gestión de sus intereses es hoy día una pieza clave en la organización del Estado colombiano. En ese mismo sentido, la Constitución de 1991 reconoció en su Titulo XI, capítulo I, los derechos propios de las Colectividades Territoriales, al estipular que: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales”16. En resumen, la organización territorial del Estado colombiano se cimienta sobre los tres conceptos que hemos desarrollado, es decir, el de una República unitaria descentralizada con autonomía de sus entes territoriales, con la claridad que dicha autonomía siempre estará enmarcada dentro de los límites establecidos en la Constitución y la ley.
Actualmente, en el Congreso de la República se está debatiendo un Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, el cual fue presentado por el gobierno nacional, este fue aprobado en la Cámara de Representantes17 tanto en debate de comisión como en plenaria, y ahora el turno le corresponde al Senado de la República, de ser aprobado entrará en vigencia a partir del segundo semestre de 2011. La propuesta del gobierno, solo contempla la posibilidad de la conformación de la Región como entidad administrativa y de planeación (R.A.P.), al mismo tiempo define la Región como una porción geográfica del territorio, dejando de lado los criterios políticos, económicos y culturales que hacen parte de esta construcción. El Tribunal Constitucional colombiano ha señalado la importancia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, puesto que es a través de ésta que deben normarse aspectos fundamentales del ordenamiento del territorio, que no fueron tratados directamente por el constituyente. En el mismo sentido ha señalado que: La función de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial. Pocas materias como esta involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; también, por esta misma razón, son innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa y equilibradamente18. Podemos resaltar, que el Ordenamiento del Territorio y por ende la Región no responde a definiciones unívocas del concepto, si no a una construcción pluridisciplinar que va mucho más allá de la simple porción del territorio. Es oportuno señalar como diferencia entre las R.E.T y las R.A.P, que las regiones territoriales son entidades autónomas que hacen parte de la organización tanto territorial como político-administrativa de los Estados, mientras que las Regiones Administrativas, son divisiones del territorio para cumplir funciones meramente administrativas o de planeación, bien sea por el nivel intermedio de gobierno o por el nivel central. Podemos observar que el objetivo del gobierno con este proyecto de Ley es establecer un Ordenamiento Territorial con una autonomía controlada, es decir, la imposición por parte del Estado de límites al desarrollo de la autonomía. Los limites son muy diversos y se agrupan para formar un corset (las palabras en otro idioma al usado deben ser escritas en cursiva) tan estrecho para que el Estado conserve el control de la autonomía regional (Fougerouse, 2008, p. 4). Con miras a enriquecer el proyecto de L.O.O.T que es debatido actualmente en el Congreso de la República, analizaremos las principales características del proyecto para luego realizar nuestra propuesta de ajuste al mismo. Según la ponencia para primer debate presentada por los Honorables Representantes a la Cámara, el Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial está dividido en cinco títulos que contienen 34 artículos. El Título I “Disposiciones Generales” integrado por tres artículos, hace referencia al objeto de la ley, y a la finalidad y principios rectores del ordenamiento territorial. En el artículo primero se establece como finalidad de la regulación señalar el marco normativo a desarrollar, la actividad legislativa correspondiente, la definición de principios y el marco institucional y de competencias que permitan la organización territorial. El artículo segundo señala como finalidad del ordenamiento territorial la de ser una política de Estado a través de la cual se pretende facilitar el cumplimiento de sus fines esenciales; también se asume este como un instrumento de planificación y de gestión en un proceso tendiente a lograr una adecuada organización político – administrativa identificando como uno de su fines el promover el aumento de la capacidad de gestión y de administración de los intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentando el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del Gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. En el artículo tercero se consagran como principios rectores del ordenamiento territorial, además de los principios constitucionales a que hace referencia la norma, los de soberanía y unidad nacional, autonomía, descentralización, integración, regionalización, sostenibilidad, participación, solidaridad y equidad territorial, diversidad, gradualidad y flexibilidad, paz y convivencia, asociatividad, responsabilidad y transparencia, equidad social y equilibrio territorial y el de economía y buen gobierno. El Titulo II denominado “Marco Institucional”, está compuesto por dieciocho artículos agrupados en tres capítulos: Organización institucional, artículos 4 al 8; Esquemas asociativos de entidades territoriales, artículos 9 al 17; y Política legislativa en materia de ordenamiento territorial artículos 18 al 21. En el capítulo I el artículo cuarto se define a la Comisión de Ordenamiento Territorial como órgano asesor, altamente calificado. El artículo quinto se refiere a la conformación de la Comisión de Ordenamiento Territorial, se le da un carácter meramente técnico y de consulta del Gobierno y el Congreso, que ayuda a orientar la política general del ordenamiento y facilita la tarea de reorganización territorial, y está integrada por representantes delegados de los diferentes sectores que tienen incidencia en el tema, en particular el Gobierno, el Congreso, los departamentos y los modelos de integración regional como los de la región Administrativa y de Planificación. Las funciones de la COT son determinadas en el artículo sexto. El artículo séptimo prevé que la Secretaría técnica de la COT la ejerza el Departamento Nacional de Planeación, siendo su misión asegurar el apoyo logístico, técnico y especializado que requiera la misma para el cabal desarrollo de sus funciones. El artículo octavo contempla la creación legal de Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial, cuyo objeto será establecer y orientar las acciones en esta materia en el ámbito de su jurisdicción y participar en la elaboración del Proyecto Estratégico Regional de Ordenamiento Territorial, acorde con los lineamientos generales establecidos por la COT. En el capítulo II se desarrollan los esquemas asociativos de entidades territoriales, definiendo el artículo noveno el objeto de los mismos al contemplar que la promoción estatal de procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas con el objeto de prestar conjuntamente servicios públicos, atender su desarrollo y la configuración de economías de escala, así como para procurar el desarrollo integral de sus territorios sin que se limiten a la adición de entidades político administrativas, incluyendo en consecuencia alternativas flexibles. La norma incluye la posibilidad de promoción estatal de procesos asociativos entre entidades territoriales nacionales y las de países vecinos y fronterizos tendientes a la conformación de alianzas estratégicas que promuevan el desarrollo social, económico y cultural. En estos eventos se impone el aval del Gobierno nacional como rector de la política internacional. En los artículos décimo, undécimo, duodécimo, décimo tercero y décimo cuarto se describe el marco normativo para acceder a la posibilidad de asociaciones de departamentos, de municipios, de distritos especiales, todos ellos bajo esquemas asociativos territoriales, por decisión de las correspondientes autoridades del orden departamental como son, los gobernadores y sus asambleas y del orden municipal sus alcaldes y concejos municipales. El artículo décimo quinto define la naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos, señalando que las asociaciones de departamentos, las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman. También prevé la posibilidad de que las asociaciones de departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación con autorización de sus asambleas departamentales. Con la limitante para las entidades que se asocien de generar gastos de funcionamiento adicionales o que signifiquen incrementos en la planta burocrática. La misma norma contempla la posibilidad para el Distrito Capital de Bogotá, el Departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos de asociarse en una región administrativa y de planificación especial con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. En el artículo décimo sexto se faculta a la Nación para contratar o convenir con las entidades territoriales y con las asociaciones de entidades territoriales, la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial a través de contratos o convenios plan, al igual que la posibilidad de ejecutar programas del Plan Nacional de Desarrollo. El artículo décimo séptimo señala que la Nación y los diferentes órganos del nivel central podrán delegar en las entidades territoriales o en los diferentes esquemas asociativos territoriales y en las áreas metropolitanas, por medio de convenios o contratos plan, atribuciones propias de los organismos y entidades públicas de la Nación, así como de las entidades e institutos descentralizados del orden nacional. El capítulo III desarrolla la política legislativa en materia de ordenamiento territorial, señalando en el artículo décimo octavo los objetivos generales de la legislación territorial a través de la promoción legal de una mayor delegación de funciones y competencias del nivel nacional hacia el orden territorial, la eliminación de duplicidades entre la administración central y descentralizada y los entes territoriales y el fortalecimiento de la Región Administrativa y de Planificación y el departamento y la modernización de la administración municipal. En lo referente a diversificación, fortalecimiento y modernización del régimen departamental, el artículo décimo noveno, basándose en el reconocimiento de las diferencias y fortalezas específicas de los departamentos, prevé la consagración legal de regímenes especiales y diferenciados de gestión administrativa y fiscal para uno o varios departamentos. Lo propio señala el artículo veinte frente a la diversificación de los regímenes municipales por categorías, previéndose la categorización de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, pudiendo establecer regímenes distintos por categoría en cuanto a su organización, gobierno y administración. En el artículo 21 y en desarrollo de lo previsto en el artículo 319 de la Constitución Política, se determina con respecto al régimen fiscal especial para las áreas metropolitanas que además de los recursos que integran su patrimonio y renta, el proyecto de constitución de la misma regulado por el artículo 5° de la Ley 128 de 1994 debe precisar las fuentes de los aportes de las entidades territoriales que formarán parte de la misma, así como los porcentajes de tales aportes, estableciendo obligaciones para los municipios que las integran actualmente y condiciones para la anexión de nuevos. El Titulo III denominado “De las Competencias” incluye un capítulo I de principios para el ejercicio de las mismas. El artículo 22 las define. El artículo 23 señala los principios para su ejercicio, incluyendo a demás de los constitucionales los de Coordinación, Concurrencia, Subsidiariedad, Complementariedad, Eficiencia, Equilibrio entre competencias y recursos, Gradualidad y Responsabilidad. El capítulo II incluye las Competencias en materia de ordenación del territorio. El artículo 24 las distribuye entre la Nación y las entidades territoriales, incluyendo en estas últimas al Departamento, a los Distritos Especiales, a los Municipios y a las Áreas Metropolitanas Finalmente el capítulo III contempla un régimen respecto de los conflictos de competencia, definiéndolos en el artículo 25 como toda reclamación de violación a las normas orgánicas de distribución de competencias por parte de la Nación o de una entidad territorial, y de las respectivas entidades descentralizadas, así como los conflictos de límites entre entidades territoriales. El artículo 26 dispone que los conflictos de competencia entre la Nación y una entidad territorial, o de estas entre sí, serán de conocimiento de la Comisión de Ordenamiento Territorial mediante un tramité sumario que será reglamentado por la ley. A su vez el artículo 27 determina que las decisiones de la Comisión de Ordenamiento Territorial o de su Comité Técnico, cuando les sean delegadas, serán demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa. El Título III repetido en nomenclatura pero denominado “Las Regiones Administrativas y de Planificación” incluye en primer término en el artículo 28 la posibilidad para los gobernadores de dos o más departamentos y el Alcalde Mayor de Bogotá, previa autorización de sus respectivas asambleas y el concejo del Distrito Capital, de constituir mediante convenio la región administrativa y de planificación que consideren necesaria para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes. Se establece como requisito la continuidad geográfica. A través del artículo 29 se crea el Consejo Regional de Planeación como instancia técnica y asesora de la Región Administrativa de Planificación y se determina su integración. Por medio del artículo 30 se dispone que el funcionamiento de las Regiones Administrativas y de Planificación se financiará con cargo a recursos de regalías en los términos y condiciones que defina la ley y el Gobierno Nacional, sin perjuicio de los recursos que las entidades territoriales que la conformen destinen para su financiamiento. El artículo 31 crea el Fondo de Compensación Territorial como un ente sin personería jurídica, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto será la administración de las regalías y compensaciones que se destinen para la financiación de proyectos de inversión regional, incluidos los estratégicos que se ejecuten a través de las Regiones Administrativas y de Planificación. La norma determina que se financiará con los recursos provenientes de regalías bajo lineamientos constitucionales, siendo obligación del Gobierno reglamentar las condiciones de operación, funcionamiento e inversión del mismo. El artículo 32 de este título establece las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial, señalando que la decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. Disponiendo que legalmente se establecerán las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. El título IV denominado “Disposiciones Finales” establece en el artículo 33 la obligación para el Gobierno Nacional de presentar al Congreso las iniciativas de reforma legislativa correspondientes a la expedición del régimen especial para los departamentos, la reforma del régimen municipal orientada por las prescripciones del artículo 320 de la Constitución Política y la reforma de la legislación en materia de áreas metropolitanas. Consecuentemente señala al Congreso el deber de expedir un código de régimen departamental y un código de régimen municipal que integre la legislación vigente sobre la materia.
Se presentó proposición relativa al artículo 5, según la cual se modificó el numeral 2 complementando la referencia al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como integrante de la Comisión de Ordenamiento Territorial, con la expresión “o quien haga sus veces” en consideración a la escisión de dicho Ministerio en los términos del Proyecto de Ley 053 de 2010 Cámara, aprobado en Plenaria de esta Corporación y actualmente en curso en el Senado de la República. Se presentó proposición relativa al artículo 5, según la cual se modificó el numeral 9 incluyendo la expresión “quién” referida al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con el propósito de definir de manera expresa el carácter de sus actuaciones en el seno de la Comisión de Ordenamiento Territorial, y se eliminó la redacción final “en los casos que la COT lo requiera”, para evitar dudas frente a la obligatoriedad de acudir al concepto técnico de esta entidad en las actuaciones de la Comisión. Se presentó proposición para la eliminación del artículo 20 del proyecto de ley, referida a las Áreas Metropolitanas, en atención a que éste recogía íntegramente la redacción contenida en el tercer inciso del artículo 15 que trata de las asociaciones de las áreas metropolitanas. Se presentó proposición modificatoria al parágrafo 1º del artículo 37 del proyecto de ley que se refiere a Desarrollo y armonización de la legislación territorial, estableciendo lo siguiente “El Gobierno Nacional presentará al Congreso en un período no superior a los 6 meses de la vigencia de la presente ley, los proyectos de ley sobre un código de régimen departamental, un código de régimen distrital y un código de régimen municipal que integre la legislación vigente sobre la materia”. Se presentó proposición modificatoria al segundo inciso del parágrafo 2º del mismo artículo 37 del proyecto de ley, para incluir junto a los ya previstos representantes de las comunidades indígenas, a los representantes de otras comunidades afectadas o beneficiadas dentro de los procesos de delimitación de Entidades territoriales Indígenas, en los términos en que lo señale la norma que para tal fin expida el Gobierno Nacional. Finalmente, y como resultado de la proposición presentada relativa a la supresión del artículo 20 del proyecto, se ajustó la numeración de los artículos del 21 al 37 reordenándolos en consecuencia.
El texto aprobado en sesión plenaria de la cámara de Representantes y que será discutido en el Senado de la República, está dividido en cinco Títulos que contienen 37 artículos y tres artículos que se encuentran referenciados como “articulo nuevo”. |
