Analisis de la ley de puertos del estado carabobo y su validez a la luz de la constitucion de 1999 (Su Impacto Sobre el Negocio Marítimo Portuario)
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| ANALISIS DE LA LEY DE PUERTOS DEL ESTADO CARABOBO Y SU VALIDEZ A LA LUZ DE LA CONSTITUCION DE 1999 (Su Impacto Sobre el Negocio Marítimo Portuario) José Alfredo Sabatino P. 1.- INTRODUCCION El tema que se nos asigna en esta oportunidad, amen de ser uno de gran actualidad, nos plantea la difícil tarea de resumir en apretados 45 minutos una problemática que ya de por sí compleja, debido a las numerosas lagunas legislativas existentes, se convierte en incierta a la luz de la aprobación de la nueva Constitución. Nuestro interés sobre el tema, por otra parte, se remonta a septiembre del año pasado, momento en el cual tenían lugar las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente, animado o más bien preocupado —debemos confesarlo— por la lectura que de las "Ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República", proyecto de texto constitucional presentado por el Presidente de la República, Hugo Chávez Frías, pues en dicho proyecto el autor incurría en el lamentable error de recoger la ambigua y confusa redacción del numeral 5 del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público. Nuestro interés por el tema se ve ahora acrecentado, además, en vista de las discusiones que tienen lugar en la Comisión Legislativa Regional respecto de las Leyes de Puertos, Aeropuertos y Vialidad del Estado Carabobo, que se resumen en la derogatoria de los artículos relativos al régimen económico-financiero.. ¿Cuál es, entonces, la validez de la Ley de Puertos del Estado Carabobo a la luz de la Constitución de 1999? Esta pregunta es compleja, si se tiene presente que el texto constitucional es de reciente data o, en todo caso, se trata de una pregunta que podría tener muchas respuestas, según el ángulo desde el que se le mire. Por tal razón, quisiera situarme en el ángulo de aquellos quienes creen que a pesar de los muchos desaciertos del nuevo texto constitucional, el mismo plantea una oportunidad de excepción para revisar las leyes de puertos regionales, armonizando las competencias nacionales y regionales a favor del desarrollo efectivo de los puertos comerciales. No obstante, difícilmente esta afirmación podría ser comprendida, si antes no nos referimos, aunque brevemente, a los fundamentos constitucionales de la competencia portuaria. 2.- FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA COMPETENCIA PORTUARIA A lo largo del siglo XIX y buena parte del presente, la competencia sobre los puertos fue ejercida por el Poder Nacional, el cual desarrolló la infraestructura portuaria y operación, bien mediante la ejecución direct, tal fue el caso de Puerto Cabello, o mediante la figura de la concesión. como sucediera con el puerto de La Guaira. La Constitución de 1961, en su art. 136, ordinal 20º, estableció como de la competencia del Poder Nacional: "Todo lo relativo al transporte terrestre, a la navegación aérea, marítima, fluvial y lacustre y a los muelles y demás obras portuarias", estableciendo en el art. 137 un mecanismo conforme al cual dicha competencia podría ser objeto de descentralización a los Estados o a los Municipios: "El Congreso por el voto de las 2/3 partes de los miembros de cada cámara podrá atribuir a los estados o a los municipios determinadas materias de la Constitución Nacional a fin de promover la descentralización administrativa". Fue en ejecución de este dispositivo constitucional que en 1989, se dicta la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público, instrumento éste que permitió, entre muchas otras, la descentralización de la competencia portuaria respecto de los "Puertos Públicos de Uso Comercial". El proceso de transferencia portuaria del INP (Poder Central) a los Estados regionales era, por demás, bastante sencilla, toda vez que para ello las Asambleas Legislativas de los Estados portuarios procedieron a dictar las Leyes Especiales de asunción de competencia, tal y como ocurrió con la Ley Mediante la cual el Estado Carabobo Asume la Competencia Exclusiva sobre sus Puertos de Uso Comercial y Crea el Instituto Puerto Autónomo de Puerto Cabello. Todo este proceso de descentralización portuaria, es importante señalarlo, estuvo caracterizado por la ausencia de una ley marco, quizás una Ley Nacional de Puertos o equivalente, que estableciera los principios básicos conforme a los cuales la asunción de competencias por parte de los Estados regionales, habrían de regirse; en la práctica esto significó la promulgación por parte de las Asambleas Legislativas, de leyes regionales de puertos de pobre redacción y contenido, así como la inexplicable ausencia de un organismo gubernamental nacional que dirigiera el proceso. Lo anterior determinó —ya lo hemos escrito en otra parte— "que el proceso de reformas portuarias en Venezuela fuese visto por los Estados regionales y los gobernantes de turno, como un "vehículo de asunción de competencia", antes que como un elemento fundamental del proceso de transformación económica, necesario para el desarrollo de nuestro comercio internacional. De otra manera, uno no puede explicarse cómo las leyes de puertos regionales fueron concebidas como instrumentos de limitado y ambiguo contenido, que tenían como finalidad fundamental garantizar el absoluto control de los puertos por parte de las Gobernaciones de Estado, antes que crear entes dinámicos orientados al mercado, capaces de adaptarse al nuevo esquema de servicios privados entonces recién implantado. Una lectura somera de estas leyes regionales de puerto, nos revela la poca creatividad de sus legisladores, quienes prefirieron "copiar" muchos de los artículos contenidos en la vieja Ley que Crea el Consejo Nacional de Puertos y su Reglamento, sin detenerse a pensar que dichos instrumentos legales respondían a una organización portuaria —de la cual surge el Instituto Nacional de Puertos— con la cual precisamente se quería terminar". Todo este cuadro someramente dibujado, dio nacimiento a un sistema portuario anarquizado, en el que los puertos regionales mediante un accidentado programa de ENSAYO y ERROR, se extralimitan en la competencia que les ha sido transferida y, peor aún, desconocen cualquier tipo de control y supervisión del Poder Nacional. Así, en Agosto de 1993, cuando se publica en Gaceta Oficial Extraordinaria No. 4.616, la Reforma Parcial del Reglamento Interno del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por medio de la cual se crea la Dirección de Puertos, dependiente de la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático, ente éste a través del cual el Poder Nacional pretendió ejercer control sobre los puertos regionales, éstos reaccionaron inmediatamente con la creación de una Asociación que habría de agrupar los puertos regionales, la cual alegaba la incompetencia del MTC para dictar "lineamientos, políticas, ni planes técnicos en materia portuaria", y desconocía toda autoridad de la Dirección de Puertos sobre ellos, sobre la base —justo es reconocerlo— de razonados argumentos jurídicos de ilegalidad pero, además, resultado de una estrategia política de desconocer todo control del poder central, toda vez que la competencia portuaria le había sido transferida de manera absoluta. En la práctica, lamentamos decirlo, la Dirección de Puertos no pasó de ser un ensayo poco exitoso de autoridad portuaria nacional, cuyos objetivos encontraron oposición en la descentralización misma. Todo lo anterior no fue sino la lógica consecuencia de un mecanismo de descentralización que, al menos en materia portuaria, no ha resultado tan exitoso como muchos esperamos, pues ha dado nacimiento a un sistema portuario en el que abundan las lagunas legislativas, se invaden competencias con facilidad asombrosa y, para el deleite de los juristas y los políticos con ínfulas de tales, un cuerpo legislativo portuario en el que las "interpretaciones de la norma" se han convertido en la regla. 3.- ALCANCE DE LA EXPRESIÓN "ADMINISTRACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LOS PUERTOS PÚBLICOS DE USO COMERCIAL" A todo este estado de cosas, y a las muchas lagunas, ha contribuido de manera determinante la expresión "Administración y Mantenimiento de Puertos Públicos de Uso Comercial", prevista en la Ley de Descentralización. De allí que valga la pena entrar a considerar su significado y alcance. Es de hacer notar que a pesar de la inclusión de tal expresión, en la Ley de Descentralización, ningún instrumento jurídico definía qué debía entenderse como "Puertos Públicos de Uso Comercial", mucho menos qué comprendía la "Administración y Mantenimiento" de los mismos. De tal manera que al momento de sancionarse la Ley de Descentralización se entendió por "Puertos Públicos de Uso Comercial", todos aquellos que se encontraban bajo el control y administración del Instituto Nacional de Puertos (INP). Después de todo lo que se perseguía era la liquidación del INP y, en consecuencia, la transferencia de todos los puertos bajo su control —Puertos Públicos de Uso Público— a los Estados regionales para su "administración y mantenimiento", ello mediante el mecanismo previsto en la Ley de Descentralización. Claro como parece la denominación "Puertos Públicos de Uso Comercial", no obstante, una que otra Ley Regional de Puertos incurrió en el desliz de tratar de regular a los "Puertos Privados", a pesar de estar sometidos éstos a un Reglamento particular como lo mencionáramos antes. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley de Puertos del Estado Anzoátegui, cuyo artículo 1º establecía: "...El Estado ejercerá, además, la supervisión y vigilancia sobre los puertos privados, sean éstos de uso privado o de uso público, en resguardo de su seguridad y de la preservación del ambiente y de los recursos naturales, pudiendo celebrar con sus propietarios o administradores, los convenios que estime necesario". Aún en aquellos casos en donde tales Leyes Regionales de Puerto, no cometieron el desliz de incluir dispositivos legales que afectaran a los Terminales Privados, los entes administradores portuarios, entre ellos el Instituto Puerto Autónomo de Puerto Cabello, pretendió ejercer control sobre Venterminales, un terminal privado de uso privado, ubicado dentro del Municipio Autónomo Puerto Cabello. Pero qué hay del alcance de la expresión "Administración y Mantenimiento". Pues bien, la ausencia de un instrumento legal que la defina también ha creado confusión e interpretaciones contrapuestas. Autores como Lovera Viana insisten en el carácter pleno de la competencia portuaria asumida por los Estados regionales, afirmando que el origen histórico de la expresión "Administración y Mantenimiento" en el contexto de las discusiones de la Ley Orgánica de Descentralización, se inspira en el art. 33, ordinal 6º, de la Ley Orgánica de la Administración Central, que atribuye al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, competencia sobre: "El planeamiento, los estudios, los proyectos, la construcción, la operación y el mantenimiento de los puertos y canales de navegación, muelles, embarcaderos y demás obras, instalaciones y servicios conexos con las operaciones de los buques en puerto". Este autor concluye diciendo que "El legislador consideró que las primeras funciones enunciadas en la norma transcrita, son actividades administrativas y que la restante, es decir, el mantenimiento, si bien es función propia de la administración, debe considerarse separadamente por su connotación tributaria..()... Para el legislador, "administración" comprende todo lo que no es "mantenimiento", en la norma citada, es decir: "El planeamiento, los estudios, los proyectos, la construcción (y) la operación...de los puertos...". Por el contrario, Linares Benzo afirma que las transferencias de competencias del poder central a los Estados regionales, no puede significar una cesión absoluta e ilimitada, pues "ya que de ese modo se estaría alterando el reparto competencial que establece la Constitución por un cauce distinto a los mecanismos de modificación que ella prevé: la enmienda (artículo 245) y la reforma (artículo 240)". Este autor señala que el mecanismo del artículo l37, "sólo permite establecer titularidades subordinadas a la potestad nacional en cabeza de los Estados, sin que el Poder Nacional pueda enajenar su competencia en las materias atribuidas. En otras palabras, el Poder Nacional sigue manteniendo sus competencias en las materias que el artículo 11 transfiere a los Estados, y por ello subsisten los poderes de supervisión y control inherentes a esa titularidad. Esos poderes se ejercerán mediante las leyes que dicte el Congreso de la República, respetando el ámbito de las materias atribuidas conforme al artículo 11". Si bien es cierto Lovera Viana ensaya una interpretación del alcance de la expresión "Administración y Mantenimiento", por demás extensiva, compartimos el criterio de Linares Benzo en el sentido de que la transferencia portuaria, no puede significar una cesión absoluta e ilimitada a favor de los Estados regionales pues, de lo contrario, tal situación afectaría al conjunto del sistema portuario nacional, coartando así su desarrollo estratégico en función de las políticas del Estado Nacional. En otras palabras, se impone la necesidad de que el Estado, a través del Congreso de la República, dicte una Ley Nacional de Puertos, mediante la cual se controle y supervise la actividad de las administraciones portuarias regionales, creando un sistema homogéneo que garantice la marcha del sistema portuario como un todo, en el contexto de la infraestructura de transporte. Y es aquí donde cabe preguntarse por qué no tenemos esta Ley marco de la actividad portuaria. La respuesta es, sin duda, falta de voluntad política, pero muy especialmente por la manera tan sui generis como operó el proceso de descentralización portuaria, en la que primero los Estados regionales asumieron la competencia sin limitación ni parámetro alguno, y luego se pretendió crear un ente nacional que habría de controlarlos, lo que desde el punto de vista político resultaba inconveniente. 4.- LA COMPETENCIA PORTUARIA EN LA CONSTITUCION DE 1999 Indudablemente la aprobación de una nueva Constitución, representaba la posibilidad cierta de corregir muchas de las lagunas existentes en la legislación portuaria actual, así como los ámbitos competenciales del Estado Nacional y las regiones. Afortunadamente la propuesta del proyecto constitucional del Presidente Chávez Frías en lo referente a la competencia portuaria, vertida en sus "Ideas Fundamentales..." —y la que copiaba literalmente la redacción del art. 11, ord. 5 de la Ley de Descentralización— no tuvo acogida, pues al atribuir a los Estados regionales la "competencia exclusiva" sobre los puertos públicos de uso comercial, sin atribuir al Estado Nacional ningún tipo de injerencia en la competencia portuaria, estaba éste último renunciando a cualquier control sobre aquéllos. Es más, la promulgación de una Ley Nacional de Puertos ya no tendría sentido, al menos como un mecanismo regulador del sistema portuario nacional. En efecto, el mencionado artículo 11, numeral 5, de la Ley Orgánica de Descentralización, señala: "A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se transfiere a los Estados la competencia exclusiva en las siguientes materias: 7. La administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial". El proyecto constitucional presentado por el Chávez Frías, por su parte, al tratar de las competencias de los Estados, establecía que: "Son de la competencia exclusiva de los Estados: 7. Vías terrestres estadales e interestadales, puertos y aeropuertos públicos de uso comercial; minas, salinas y ostrales y administración de tierras baldías". Como podrá ser apreciado el proyecto constitucional presentado por el Chávez Frías, no hacía otra cosa que transcribir textualmente la expresión "Puertos Públicos de Uso Comercial", introducida en 1989 por la Ley Orgánica de Descentralización, guardando absoluto silencio respecto de las competencias del Poder Nacional sobre el sistema portuario. Fue nuestra opinión, entonces, que dicha expresión no sólo podría inducir a equívocos, sino que el insistir en su uso crearía confusión en el ejercicio de la competencia portuaria, todo ello en detrimento de su armónico desarrollo. De allí que resultara fundamental la revisión de dicha expresión, así como el debido fundamento constitucional que la competencia portuaria debería tener en la nueva Carta Magna. Lo anterior nos llevó a preparar una Propuesta a la Honorable Asamblea Nacional Constituyente sobre los "Fundamentos Constitucionales de la Competencia Portuaria", la cual fue presentada a la Comisión de las Disposiciones Fundamentales de la Soberanía y de los Espacios Territoriales, por conducto del Capitán de Navío Julio Peña, a los fines de su consideración. En nuestra Propuesta a la Honorable Asamblea Nacional Constituyente, propusimos: A) ASIGNAR DE MANERA EXPRESA AL ESTADO NACIONAL, LA COMPETENCIA SOBRE LOS "PUERTOS DE INTERÉS GENERAL" O "PUERTOS PÚBLICOS DE USO PÚBLICO", LO QUE PERMITIRÍA AL ESTADO NACIONAL EJERCER EL EFECTIVO CONTROL Y SUPERVISIÓN DE LOS PUERTOS DE USO PÚBLICO QUE COMPONEN EL SISTEMA PORTUARIO NACIONAL, DESTINADOS A SERVIR NUESTRO COMERCIO INTERNACIONAL; AL TIEMPO QUE SERVIRÍA DE FUNDAMENTO PARA LA PROMULGACIÓN DE UNA LEY NACIONAL DE PUERTOS, QUE GARANTICE LOS PRINCIPIOS DE LA "DESCENTRALIZACIÓN", "AUTONOMÍA DE GESTIÓN" Y "PRIVATIZACIÓN DE SERVICIOS"; y, B) ASIGNAR A LOS ESTADOS REGIONALES LA COMPETENCIA SOBRE LOS PUERTOS PESQUEROS, LOS DEPORTIVOS Y TODOS AQUELLOS NO DECLARADOS DE INTERÉS GENERAL. Si bien es cierto que las sugerencias arriba mencionadas no fueron acogidas de manera expresa, resultó tranquilizante para nosotros encontrar que en la Constitución de 1999, al menos, se incluyó un mecanismo que se supone habrá de garantizar una adecuada distribución competencial sobre los puertos, entre el Estado nacional y las regiones. En efecto, el artículo 156 de la nueva Constitución (numeral 26), establece como competencia del Poder Público Nacional: "El régimen..... de los puertos, .......... y su infraestructura"; mientras que el artículo 164 consagra como Competencias Exclusivas de los Estados: "La conservación, administración y aprovechamiento de... puertos... de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional". 5.- VALIDEZ DE LA LEY DE PUERTOS DEL ESTADO CARABOBO A LA LUZ DE LA COSTITUCION DE 1999 Indudablemente que la Ley de Puertos del Estado Carabobo deberá adecuarse en algún momento a lo que puedan ser los lineamientos generales que el Poder Nacional dicte en una eventual Ley Nacional de Puertos, o cualquier otro instrumento equivalente. Mientras esto no ocurra, es decir, mientras no se dicte este instrumento legal, resulta indiscutible la validez de la actual Ley de Puertos regional. De hecho el art. 165 de la nueva Constitución, establece que "Las materias objeto de las competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictada por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad". Si entendemos por "competencias concurrentes" aquéllas que suponen la concurrencia en una misma función o materia por parte de dos niveles de gobierno, entonces, no cabe duda que el Estado nacional podrá dictar una Ley Nacional de Puertos —como una ley base— aunque creemos que la calificación como "competencia exclusiva" de los Estados regionales (art. 164 de la Constitución de 1999) dará lugar a diversos análisis, que requerirán de la interpretación jurisprudencial para solucionar el punto, pudiendo convetirse en una herramienta al alcance de los Estados regionales para impugnar el contenido de una eventual ley portuaria nacional. Sin embargo, hay quienes afirman que la aprobación de la Constitución de 1999, obliga a la adecuación de la Ley de Puerto del Estado Carabobo en lo que respecta a su régimen económico-financiero y, particularmente, a las transferencias o traslados de dinero que hace el IPAPC al tesoro regional. Esta es, por ejemplo, la posición de la Comisión de Economía y Descentralización de la Comisión Legislativa Regional, presidida por el Dr. Oscar León Uzcátegui, razón por la cual se discute en la actualidad —a pesar de que es dudosa la potestad legislativa de ese cuerpo transitorio— un proyecto de reforma de las leyes de puertos, aeropuertos y vialidad del Estado Carabobo. El principal argumento para modificar dichas leyes radica en que los servicios estatales de puerto, aeropuerto y vialidad no están destinados para el financiamiento del tesoro público del Estado, como viene haciéndose actualmente con traslados que se hacen, para financiar gastos corrientes del Ejecutivo Regional. "Los ingresos por los puertos, aeropuertos y vialidad —señala un informe elaborado por la firma Consultores Externos Independientes, la cual asesora a la Comisión Legislativa del Estado Carabobo— deben estar destinados a mejorar los servicios y hacerlos mas eficientes para retribuirlos a los contribuyentes, que pagan por tales conceptos". Más adelante, agrega el mencionado informe que "no son los servicios públicos los medios de obtención de ingresos del fisco de los Estados, menos aún en Carabobo. Es reconocido, sin discusión alguna, en el Derecho Tributario y la ciencia de las Finanzas Públicas que las tasas y los precios públicos, representan las contraprestaciones o el precio que pagan los usuarios por determinado servicio público. Las tesis mayoritarias afirman que, estos ingresos públicos deben ser creados como contraprestación del financiamiento, mantenimiento y constante modernización de los servicios públicos correspondientes, por lo cual, otros fines desnaturalizarían el concepto de ingresos. Transformar estas exacciones –continúa el informe- en fines distintos a los gastos de mantenimiento de los servicios, que le sirve como contraprestación, es crear otro tipo de ingreso y éste no es otro que el del impuesto, pues, este tipo de tributo no tiene la característica de destino específico. Es por ello, que los impuestos se crean para cubrir todos los gastos en ejecución de los fines públicos, pero las tasas y precios públicos son contraprestaciones por servicios públicos". Concluye el informe en referencia, con la siguiente reflexión: "sostener la situación que actualmente existe en las leyes estadales referentes a los servicios de puertos, aeropuertos y vialidad, violaría la Constitución, pues no es permisible la creación de impuestos por estos servicios públicos". Este criterio y su uso en el seno de la Comisión Legislativa Regional, ha dado pie a una corriente de opinión según la cual la nueva Constitución supone necesariamente reforma de la Ley de Puertos del Estado Carabobo, así como la aeroportuaria y de vialidad ajenas a nuestra discusión, "toda vez que los ingresos por la prestación de servicios portuarios (tasas) indefectiblemente debe ser utilizados en el mantenimiento y optimización de tales servicios". No compartimos esta posición por cuanto de la lectura del texto constitucional no se desprende esta idea de manera expresa. La nueva Constitución se limita tan solo a señalar (art. 167) que "son ingresos de los Estados: 2. Las tasas por el uso de sus bienes y servicios...". Además, si bien es cierto algunos autores son de la opinión que los ingresos por concepto de tasas deben ser utilizados para el mantenimiento del servicio que los genera, también es igualmente cierto que otros autores difieren de esta opinión. Valdés Costa, por ejemplo, sostiene que no concibe que el producto de una tasa se destine a fines ajenos a aquellos para cuyo funcionamiento constituye su único presupuesto. Si se establece un tributo en ocasión del funcionamiento de un servicio para destinarlo a otro, este tributo no es una tasa. Tanto Villegas como Becker y Cortés Domínguez, discrepan del criterio de Valdés Costa, "ya que una cosa es el tributo y otra diferente lo que el Estado haga con los fondos que mediante ese tributo se recauden, ya que una vez logrado el fin segundo mediante el tributo (obtener recursos), el tributo se agota en su contenido y cesa el aspecto tributario de la actividad financiera, porque todo lo atinente al destino y administración del recurso obtenido es materia de orden presupuestario, y no tributario". Un comentario adicional nos merece el Proyecto de Reforma, recientemente presentado a la Comisión Legislativa Regional. Así, a tenor de lo dispuesto en el art. 1 del proyecto en referencia, los recursos recaudados por el IPAPC "deben ser prioritariamente utilizados para la conservación, administración, aprovechamiento, modernización, financiamiento y constante aumento de los niveles de calidad de estos servicios". Sin entrar a considerar la efectividad o no de la expresión "prioritariamente", entendemos que el espíritu del proyectista ha sido evitar o, más bien, minimizar el que los recursos recaudados por el IPAPC, sean utilizados para otros fines distintos a la conservación, administración y aprovechamiento del servicio público portuario. El tesoro regional recibiría, por otra parte, los dozavos estimados en la Ley de Presupuesto del Estado Carabobo, correspondiente al año 2000, todo ello de conformidad con el art. 2 del Proyecto de Reforma comentado. Se busca de esta manera, impedir transferencias o traslados de recursos distintos a los que corresponde al tesoro regional por vía de los dozavos estimados en el Presupuesto, esto es, los dineros que el IPAPC ha venido transfiriendo a las Fundaciones regionales tales como, por ejemplo, FUNDALEGRIA. Este último punto plantea una interrogante: ¿Supone la reforma legislativa propuesta, una disminución de los recursos económicos percibidos por la ciudad de Puerto Cabello? En cierto modo, la respuesta a esta interrogante podría ser afirmativa, sobretodo, si se tiene presente que a tenor de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Puertos del Estado Carabobo "El Instituto gozará de los mismos privilegios que al fisco estadal acuerda el Art. 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en concordancia con el articulo 74 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional", lo que le ha servido de fundamento legal al IPAPC para eximirse del pago de tributos locales. Por consiguiente, es nuestra opinión que cualquier intento dirigido a que el IPAPC invierta sus recursos en el mejoramiento del servicio que presta, evitando así la transferencia de recursos al tesoro regional, debe ir acompañado de un mecanismo que permita al Municipio Autónomo de Puerto Cabello pechar por la actividad que desarrolla el IPAPC dentro de su jurisdicción. El argumento de que la figura de instituto autónomo per se releva al IPAPC del pago de la Patente de Industria y Comercio bien vale la pena revisarlo, esto a la luz de la corriente doctrinaria que sostiene que tales exenciones surten efectos respecto de los tributos que sean competencia del nivel político territorial que crea el ente que habrá de gozar de la exención. Sobre este punto el Dr. Leonardo Palacios, escribe: "Ahora bien, cabría preguntarse ¿qué sucede si la ley nacional o estadal que crea un Instituto autónomo establece una exención genérica o consagra una inmunidad de carácter general que abarque los tributos Nacionales, Estadales y Municipales? ¿Debe aceptar el Fisco local tal exclusión?....()..... En relación a los interrogantes planteados somos del parecer que, la exención genérica establecida únicamente surte efectos en relación a los tributos que sean competencia del nivel político territorial de la persona jurídica que precedió a la creación del Instituto Autónomo correspondiente; en consecuencia, el Fisco local que se encuentra ante tal situación puede desconocer la exención así establecida y solicitar la nulidad por inconstitucionalidad por ante la Corte Suprema de Justicia del instrumento legal correspondiente". Poco importaría, por otra parte, la discusión sobre las transferencias de recursos al tesoro regional, si el ente que tiene a su cargo la administración del puerto —hoy un instituto autónomo pero en un futuro, quizás, una sociedad mercantil pública, privada o mixta— tributara al gobierno regional y municipal, concentrándose el ente portuario en sus objetivos y aquéllos en los suyos. 6.- REFLEXIONES FINALES El Estado Nacional no puede renunciar a su función rectora y supervisora del sistema portuario nacional, papel éste que hasta la fecha no ha sabido desempeñar. La nueva Constitución, no cabe duda, sienta las bases que permiten la discusión y promulgación de una Ley portuaria de carácter nacional, no para re-centralizar los puertos, tampoco para restarles autonomía de gestión, sino para promover el desarrollo armónico del sistema portuario nacional. El caso Español y Colombiano, aunque diferentes en esencia, demuestran que la existencia de una Ley de Puertos de carácter nacional, y de entes de carácter nacional que rijan el proceso —los entes Puertos del Estado, en España y la Superintendencia General de Puertos, en Colombia— no está de ninguna manera reñida con la existencia de puertos autónomos o descentralizados. Hoy, cuando el sistema portuario se encuentra en total anarquía y las competencias sobre los puertos públicos de uso público, los terminales privados, los pesqueros, las marinas deportivas y demás instalaciones portuarias no están claramente definidas, una clara distribución competencial en materia portuaria resulta imperativa. Preocupa observar a las administraciones portuarias regionales, considerando y discutiendo el desarrollo de puertos especializados dentro de sus jurisdicciones, sin la menor Planificación del impacto que estos desarrollos podrían tener sobre el sistema portuario nacional y determinados puertos que la conforman. El desarrollo del puerto de San Francisco Javier, en Anzoátegui; Puerto de La Mar, en Margarita; Puerto América, en el Zulia y el terminal turístico y el de contenedores (Área VII) del puerto de Puerto Cabello, son claros ejemplos de lo anterior. Los Estados regionales, indudablemente, tienen derecho a la "Gestión" o "Administración" de los puertos públicos de uso público, siempre bajo el modelo de la Privatización de Servicios, en términos que le garantice también una significativa participación o "Aprovechamiento" en los ingresos de explotación; no obstante, el Estado Nacional, al menos en el caso Venezolano, debe garantizarse la "Titularidad", "Control" y "Supervisión" de esta gestión y explotación, en el mejor de los intereses de un Sistema Portuario Nacional, que debería formar parte de una Estrategia Nacional de Transporte, de carga y pasajeros, en el que los proyectos de desarrollo de la red ferroviaria, puertos (en todas sus categorías: marítimos, fluviales, pesqueros, turísticos, deportivos, etc.), aeropuertos, autopistas y carreteras, puedan engranar en perfecta armonía, para así contribuir a la logística del transporte y el comercio internacional. La Ley de Puertos del Estado Carabobo requerirá de una profunda revisión, y no como algunos afirman de una reforma parcial; no obstante, resulta temerario proponer reformas, sin antes conocer cuál será las políticas del Gobierno Nacional para el sistema portuario nacional. Por otra parte, aunque no dudamos que el régimen económico-financiero de los puertos es de singular importancia, no es el único que requiere de una profunda revisión, pues el modelo de administración, el de gestión de servicios, etc., son igualmente de gran relevancia. La problemática de las "transferencias" de recursos al tesoro regional, por parte del Instituto Puerto Autónomo de Puerto Cabello, son preocupantes; no obstante, la solución a este problema no puede ser buscado en una reforma parcial de la ley portuaria regional, mucho menos como la presentada a la Comisión Legislativa Regional. Esta problemática está, más bien, asociada a la ausencia de una "concepción" definida respecto de cuál debe ser la función de los puertos en el contexto local, regional y nacional. Existen numerosos ejemplos que demuestran, al menos en el caso Venezolano, que los puertos están cumpliendo una función política, antes que una función económica en beneficio de nuestro comercio internacional. Interesante sería que el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, previsto por art.166 de la Constitución, se aboque a definir los lineamientos estratégicos de las actividad portuaria regional. Antes que hablar de un proyecto de ley de puertos urge, entonces, iniciar la discusión de los principios rectores que habrán de animar el contenido de tal instrumento. En otras palabras, discutir a fondo cuál es el modelo de gestión que se quiere para el ente portuario, es decir, uno de naturaleza público, privado, mixto, etc., y el rol que habrá de jugar aquél en el contexto regional y local, para a partir de allí proponer el ante-proyecto que aborde una revisión general de las actuales regulaciones que comprendan, desde luego, el régimen de administración, los principios rectores de la prestación de servicios, el régimen económico-financiero, entre muchos otros. De poca utilidad resultaría, en nuestra opinión, introducir reformas legislativas que reduzcan las transferencias de recursos del IPAPC al gobierno regional, si a nivel del instituto autónomo portuario no existen las condiciones necesarias que garanticen la inversión racional, efectiva y técnica que el puerto de Puerto Cabello requiere; de hecho, no creemos que la actual estructura organizativa y legal del puerto, así lo permita.  |
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