Cocchia, Jorge Daniel V. Estado Nacional y otros/ acción de amparo. Ja 1994-ii-557
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| Citar Lexis Nº 942176 Textos Completos Fallo in extenso (Corte Sup., 02/12/1993 - Cocchia, Jorge Daniel v. Estado Nacional y otros/ acción de amparo). JA 1994-II-557 Buenos Aires, diciembre 2 de 1993. - Considerando: 1. Que el secretario general del Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos promovió acción de amparo contra el Estado Nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, a fin de que se decretara la inconstitucionalidad de los arts. 34 Ver Texto a 37 decreto 817/92. Entendió en su demanda que con arbitrariedad manifiesta el Poder Ejecutivo cercenó las garantías establecidas en el art. 14 bis de la Norma Fundamental Ver Texto que aseguran al trabajador condiciones dignas y equitativas de labor, organización sindical libre y democrática; y a los gremios, la concertación de convenios colectivos de trabajo. En su opinión, tales derechos pueden ser reglamentados legalmente, pero su "limitación o vulneración" resulta inconstitucional; en concreto impugnó la derogación del CCT. 44/89 y el marco legal del trabajo portuario, la convocatoria a nuevas negociaciones en los términos establecidos por el art. 36 y la intervención del Estado fuera de los límites de razonabilidad determinados por el art. 28 CN. Ver Texto (1) y la jurisprudencia de esta Corte respecto del horario de trabajo, la dotación mínima, la contratación de personal especializado mediante la habilitación -que a su ver contribuye con la actividad del Estado como auxiliar a la de Aduana-. Argumentó que frente a la emergencia económica que dio origen a las medidas sancionadas por los otros poderes, corresponde al Poder Judicial el control de la razonabilidad de tales actos. En especial, entendió que, mediante el decreto cuestionado, se había omitido tener en cuenta que la ley 23696 (2) además de su art. 10 Ver Texto, en los arts. 41 Ver Texto/45 había establecido también la protección de los derechos del trabajador. 2. Que la sala 6a. de la Cám. Nac. de Apels. del Trabajo hizo lugar al amparo y, al confirmar la sentencia de 1a. instancia, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34 Ver Texto, 35, 36 y 37 decreto 817/92. Entendió que las disposiciones del decreto no guardaban relación alguna con la reforma del Estado ni la situación de emergencia y que, por lo tanto, el PEN. había excedido sus facultades constitucionales. Sostuvo también que un convenio colectivo no podía ser modificado por una decisión administrativa. Contra ese fallo el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dedujo recurso extraordinario, que fue concedido. 3. Que en la apelación de fs. 115/128 la recurrente sostiene -además de los argumentos concernientes a defender la validez de la norma cuestionada- que el a quo ha considerado, en suma, que el decreto es inconstitucional por subvertir el orden jurídico sin citar ningún texto legal o criterios jurisprudenciales o doctrinarios aplicables al caso, de modo tal que su decisión carece del fundamento necesario y exigible a los pronunciamientos judiciales. Después de encuadrar la controversia en el ámbito de la legislación de emergencia sancionada por el Congreso de la Nación, objeta la admisibilidad de la acción de amparo ya que la actora persigue la declaración de inconstitucionalidad de una norma y, en todo caso, señala que hubiese correspondido un amplio debate y la demostración de las tachas formuladas. Ello, sin perjuicio de hacer hincapié en la ausencia de facultades del Poder Judicial para pronunciarse sobre el mérito o conveniencia de las decisiones políticas de los otros poderes, la endeblez de la demanda y los alcances de las garantías establecidas por la Constitución Nacional. 4. Que en el caso existe cuestión federal que habilita la instancia extraordinaria del Tribunal, toda vez que encuadra de manera indudable en las previsiones del art. 14 ley 48 Ver Texto (3). Por lo demás, la sustancia del planteo conduce, en definitiva, a determinar el alcance de la garantía consagrada en el art. 14 bis CN. Ver Texto y, en tales condiciones, la Corte Suprema no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto controvertido (Fallos 308-647 [4], consid. 5 y sus citas, causa E.64.XXIII, "Ekmekdjian, Miguel", fallo del 7/7/92 [5], entre otros). 5. Que conviene señalar desde ya que, tanto la cuestión atinente al control de constitucionalidad en la acción de amparo como la admisión de las normas de emergencia, no constituyen temas novedosos para este Tribunal en su actual integración. En relación con ambos aspectos, corresponde remitir por razón de brevedad al contenido de la sentencia dictada el 27/12/90 en la causa, P.137.XXIII, "Peralta, Luis Arcenio y otro v. Estado Nacional (Ministerio de Economía - BCRA.) s/amparo" (6), y sus citas. 6. Que, sin embargo, admitida la procedencia del examen de constitucionalidad por la vía elegida, la extensión y variedad de los argumentos cuyo tratamiento impone el caso -de trascendencia indudable- hace conveniente reiterar ciertas pautas fijadas por la jurisprudencia de esta Corte y, en especial, examinar en concreto la norma impugnada comparándola con el texto de la Constitución, en tanto se ha alegado y controvertido el derecho de los gremios a celebrar convenios colectivos de trabajo. 7. Que el decreto 817/92 ha sido sancionado por el PEN. con invocación expresa de las leyes 23696 (7) y 23697 (8) y del decreto 2284/91, sin que el amparista cuestionara la validez constitucional de estas normas. En los considerandos del decreto 817/92 (9) se señala, también, que el Poder Legislativo puso en marcha un proceso de transformaciones económicas, para cuyo cumplimiento facultó al PEN. a adoptar decisiones tendientes a materializar las pautas allí fijadas, entre otras, las que surgen del Tratado de Asunción respecto de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países signatarios. Dentro de este sistema de integración regional se enmarca un proceso de desregulación especialmente del transporte marítimo y fluvial y de la actividad portuaria, que requiere la descentralización de su administración mediante la transferencia a las provincias, municipios o al sector privado por vía de concesiones. El propósito que se enuncia en las consideraciones que preceden a las disposiciones del decreto -respecto del sistema de relaciones laborales vinculado con la actividad portuaria- consiste en la adaptación de los regímenes existentes a las modificaciones apuntadas sin que ello -se expresa- suponga desproteger al trabajador. 8. Que, sentado ello, cabe reiterar lo expresado desde antiguo por esta Corte respecto de aquellas situaciones de grave crisis o de necesidad pública, que obligan al Congreso a la adopción de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales: el órgano legislativo puede, sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos patrimoniales, sancionar la legislación indispensable para armonizar los derechos y garantías individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantías corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación de la economía estatal, el que, además y frente a la grave situación de perturbación social que genera, se manifiesta con capacidad suficiente para dañar a la comunidad nacional toda. Sin embargo, aun en situaciones de esa naturaleza y frente a la invocación de derechos subjetivos o agravios concretos dignos de la tutela judicial, corresponde a los jueces controlar si los instrumentos jurídicos implementados por los otros poderes del Estado no son contradictorios con la normativa constitucional. Desde antaño la jurisprudencia constante de esta Corte ha fijado las pautas a que ha de ceñirse la interpretación en circunstancias que -como la que se presenta en el sub examine- implican una respuesta a la emergencia, en especial, cuando ella es enfrentada no sólo con instrumentos coyunturales sino mediante la implementación de un sistema que pretende generar una profunda transformación en la relación del Estado con la sociedad, relación cuya distorsión es indicada como una de las causas principales de la crisis que ha provocado esa misma situación de emergencia. 9. Que nuestra Constitución establece un reparto de competencias a la vez que medios para su control y fiscalización, por los que se busca afianzar el sistema republicano de gobierno; atribuye a los distintos órganos facultades determinadas, necesarias para la efectividad de las funciones que se les asigna y se asegura una relación de equilibrio, fijando órbitas de actividad y límites de autonomía, que al margen de su separación externa, no dejan de estar vinculadas por su natural interrelación funcional. Ahora bien, tal "división" no debe interpretarse en términos que equivalgan al desmembramiento del Estado, en detrimento de un armonioso desenvolvimiento de los poderes nacionales. Esta interpretación, por el contrario, debe evolucionar en función de la dinámica de los tiempos históricos, signados a menudo por fases o episodios críticos, que demandan remedios excepcionales, carácter que no resulta necesariamente incompatible con el marco normativo general y perdurable previsto por nuestros constituyentes. Fue el mismo Marshall quien sentó las bases de esta hermenéutica, afirmando que "una constitución que contuviera un cuidadoso detalle de todas las subdivisiones que todos los poderes admiten y de todos los medios por los cuales ellos podrían ser ejercidos, demandaría la prolijidad de un código legal y apenas podría ser comprendida por la mente humana... Su naturaleza, por ello, requiere que sólo sus grandes principios queden establecidos, sus importantes objetivos designados y que, los ingredientes menores que integran tales objetivos puedan ser deducidos del contenido de esos mismos principios y finalidades... Considerando esta cuestión, no debemos olvidar que es una constitución de lo que estamos hablando... Esta provisión está contenida en una constitución concebida para durar para las épocas por venir y, por eso mismo, debe adaptarse a las diferentes crisis propias de los asuntos humanos" ("Mac Culloch v. Maryland", 17 US 316, 1819). Siguiendo este orden de ideas, esta Corte ha expresado que "el mayor valor no está en los textos escritos que adoptó y que antes de ella habían adoptado los ensayos constitucionales que se sucedieron en el país durante cuarenta años, sin lograr realidad, sino en la obra práctica, realista, que significó encontrar la fórmula que armonizaba intereses, tradiciones, pasiones contradictorias y belicosas. Su interpretación auténtica no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva, impregnada de realidad argentina, a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide envejecer en el cambio de ideas, crecimiento o redistribución de intereses, siga siendo el instrumento de la ordenación política y moral de la Nación" (Fallos 178-9 [10]). También ha establecido que la realidad viviente de cada época perfecciona el espíritu permanente de las instituciones de cada país o descubre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad, a cuya realidad no puede oponérsele, en un plano de abstracción, el concepto medio de un período de tiempo en que la sociedad actuaba de manera distinta o no se enfrentaba a peligros de efectos catastróficos. La propia Constitución argentina, por algo se ha conceptuado como un instrumento político provisto de extrema flexibilidad para adaptarse a todos los tiempos y a todas las circunstancias futuras, no escapa a esta regla de ineludible hermenéutica constitucional, regla que no implica destruir las bases del orden interno preestablecido, sino por el contrario, defender la Constitución en el plano superior que abarca su perdurabilidad y la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyo pacífico gobierno ha sido instituido (conf. causa, P.137.XXIII, "Peralta, Luis A. y otro v. Estado Nacional [Ministerio de Economía - BCRA.] s/amparo" [11], del 27/12/90). 10. Que frente a situaciones como las traídas a juzgamiento en el sub examine, en la que se confronta la constitucionalidad de un acto emanado de los otros poderes del Estado, debe tenerse presente que -como principio- la interpretación de la norma y su aplicación al caso, debe ser favorable a su validez, privilegiando la solución que mejor respete la respuesta dada a la emergencia por el legislador, siempre que tal interpretación o aplicación no resulte manifiestamente contradictoria con la Constitución. Ello es así, ya que cabe tener presente que, en principio, el legislador -de quien no es dable presumir la imprevisión o inconsecuencia- reservó para sí el control y resguardo del interés público comprometido en la instrumentación de determinadas políticas de emergencia y no incumbe a los jueces en el ejercicio regular de sus atribuciones, sustituirse a los otros poderes del Estado en las funciones que les son propias. Si así lo hicieran, la Corte desplazaría a los poderes políticos y se convertiría en una "superlegislatura", como alguna vez se dijo en la Corte Suprema de EE.UU. (voto concurrente en el caso "Dennis v. US", 341, US, 494) (conf. causa, M.114.XXIII, "Montalvo, Ernesto A.", consid. 9, del 11/12/90) (12). La Corte, de este modo, debe evitar convertirse en un órgano decisor de esas políticas circunstanciales, lo que la llevaría, muchas veces, a actuar como un obstáculo en perjuicio de las resoluciones tomadas por los órganos con responsabilidad electoral, afectando tanto la recta marcha del proceso democrático, como a la misma seguridad jurídica, por la existencia de distintas fuentes -sucesivas y contradictorias- de establecimiento de las reglas jurídicas destinadas a ordenar el libre desarrollo de la vida en sociedad. Por lo demás, una actitud de la Corte Suprema contradictoria con su papel institucional -según lo ha definido el constituyente- no sólo afectaría a la seguridad jurídica y desvirtuaría las políticas decididas por el pueblo a través de sus representantes, sino que generaría una caótica situación política, económica y social, multiplicando los efectos perniciosos de la emergencia que, precisamente, las decisiones legislativas o reglamentarias así invalidadas estaban destinadas a superar. Esto ya lo advertía Cooley, para quien el deber de la Corte de controlar la validez de los actos emanados de los otros poderes era extremadamente delicado, pues al declarar que una ley es nula, "tiene forzosamente que dejar sin efecto la decisión del departamento legislativo, hecha en el curso del desempeño de sus deberes peculiares, y en las que debe suponerse que ha obrado según su mejor criterio", de ahí que deba acometerse con cautela, evitando expresar una opinión adversa a su validez, "a no ser que sea absolutamente necesario" (conf. "Principios generales de derecho constitucional en los Estados Unidos de América", ps. 142/144, versión castellana, Ed. Jacobo Peuser, 1898). En tiempos más recientes, también William Rehnquist ratificaba esta línea interpretativa, afirmando que "si la Corte Suprema decide erróneamente que una ley sancionada por el Congreso es constitucional, comete un error, pero el resultado del mismo es dejar a la nación con una ley debidamente sancionada por los miembros de la Cámara de Representantes y del Senado elegidos popularmente y promulgada por el presidente popularmente elegido. Pero si la Corte Suprema decide erróneamente que una ley sancionada por el Congreso es inconstitucional, comete un error de considerable mayor consecuencia; ha derribado una ley debidamente sancionada por las ramas del gobierno elegidas por el pueblo, no debido a ningún principio asentado en la Constitución, sino debido al criterio individual de una determinada política sostenida por la mayoría de los nueve jueces en ese momento (conf. "The Supreme Court, how it was, how it is", 1987, p. 318). Tal índole de argumentos son el basamento y justificación de una reiterada jurisprudencia del Tribunal, que siempre consideró que la declaración de inconstitucionalidad constituía -por importar un acto de suma gravedad institucional- una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, la última ratio del orden jurídico, a la que sólo cabe acudir cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparado por la Constitución, si no es a costa de remover el obstáculo que representan normas de inferior jerarquía (causas R.191.XXIII, "Rallin, Hugo F. y otros s/contrabando y violación de los deberes de funcionario público", del 7/5/91; [13]; B.172.XXIII, "Bruno Hnos. S.C. y otro v. Adm. Nac. de Aduanas s/recurso de apelación", del 12/5/92 [14]; I.78.XXIV, "Iachement, María L. v. Armada Argentina s/pensión", del 29/4/93 [15]; Fallos 311-394; 312-122, 435 y 2315; 288-325 [16]; 290-83 [17]; 292-190; 294-383 [18]; 295-455 [19]; 300-241 y 1087; 302-457 [20], 484 y 1149; 301-904, 962 [21] y 1062; entre muchos otros). Cabe, en consecuencia, examinar bajo estas pautas los derechos invocados por las partes con sustento constitucional, en el marco de las decisiones políticas instrumentadas; dejando en claro que estas últimas, en cuanto tales, resultan ajenas al control del Poder Judicial. 11. Que si se examinan las leyes que sancionó el Congreso sobre la reforma del Estado -23696, 23697 y 23928- no existen dudas acerca de la filosofía que inspiró a las políticas después implementadas por el mismo legislador o, en su caso, por el Ejecutivo, tendientes a proteger y estimular el marco de libertad indispensable para el funcionamiento de una economía de mercado en la cual el Estado asume un papel exclusivamente subsidiario. En este sentido, la ley 23696 -en especial- expresa un verdadero sistema destinado a enfrentar la emergencia a través de un proceso de transformación del Estado y su Administración Pública, donde se destaca, como elemento singular, la política de privatizaciones decidida y desarrollada por el legislador. La ley citada se presenta así como un estatuto para las privatizaciones -con el fin de reubicar al Estado en el lugar que le reserva su competencia subsidiaria- estableciendo, para llevar a cabo tal política de privatizaciones, el procedimiento decisorio y el control de su ejecución (arts. 8 a 14 y 19 y 20), donde se destaca la íntima colaboración y responsabilidad compartida entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno; los medios o instrumentos jurídicos a utilizar para facilitar la privatización (arts. 10 y 15); las modalidades o tipos de privatización a utilizar (arts. 11 y 17); los procedimientos de selección del contratista (arts. 16 y 18); los mecanismos de participación accionaria de sectores de la comunidad singularizados por el legislador (cap. III, "del programa de propiedad participada") sin omitir la protección del trabajador de la empresa "sujeta a privatización" (cap. IV). Este sistema fue luego desarrollado y aplicado por el mismo legislador a específicos sectores económicos: energía eléctrica, por ley 24065 (22); gas natural, por ley 24076 (23); puertos, por ley 24093 (24); hidrocarburos, por ley 24145 (25).Al contrario de lo sostenido en la sentencia apelada, se advierte que en la estructura central del sistema se destaca la común participación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Ninguna empresa o actividad puede ser privatizada si no media la previa declaración de "sujeta a privatización" por ley del Congreso, es decir, por decisión de los representantes del pueblo (arts. 8 |
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