Las n1egociaciones del Acuerdo de Asociación Interregional entre la Unión Europea y el mercosur






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Las n1egociaciones del Acuerdo de Asociación Interregional entre la Unión Europea y el MERCOSUR

- Análisis teórico de la tesis doctoral-

Valeria Marina Valle



- No publicado aún -
“I think that all students of regional integration – first and foremost, those working on the European Union – now understand that no single theory will be capable of explaining its dynamics and predicting its outcome. (…) I can think of no better way of concluding but by re-iterating what I said at the end of my 1969 article: understanding and explanation in this field of inquiry are … best served not by the dominance of a single “accepted” grand model or paradigm, but by the simultaneous presence of antithetic and conflictive ones which – while they may converge in certain aspects – diverge in so many others. If this sort of dialectic of incompleteness, unevenness and partial frustration propels integration processes forward, why shouldn’t it do the same for the scholarship that accompanies them?”

Philippe C. Schmitter (Julio de 2002),

“Neo-neofunctionalism”, Florencia, IUE: 39-40.
La UE y el MERCOSUR se encuentran negociando un acuerdo de asociación desde 1999. Para poder comprender las relaciones entre ambas regiones es necesario establecer el marco teórico y el contexto en el cual se insertan. Por lo tanto, es importante tener presente que desde el final de la Guerra Fría el mundo se ha complejizado y, en consecuencia, las teorías de las relaciones internacionales que explicaban las relaciones entre las dos superpotencias y sus Estados satélites, ya no sirven para comprender las dinámicas actuales. Aunque se pueden retomar ciertos argumentos de la vieja escuela realista, 2 quien argumentaba que las relaciones entre Estados se establecen a partir de relaciones de poder, los actores del sistema internacional no sólo están representados por Estados, sino que hoy conviven varios entes, como las ONGs, las empresas transnacionales, las organizaciones internacionales, los procesos de regionalización, los individuos, entre otras unidades del sistema. Se puede afirmar que este argumento, propio de la interdependencia compleja, 3 continúa vigente. También se puede tomar de esa escuela el concepto de asimetría. Las relaciones de poder en el mundo de hoy continúan siendo asimétricas y un ejemplo de ello son las relaciones entre la UE y el MERCOSUR, dos procesos de integración, es decir, dos actores del sistema internacional que, aunque están conformados por Estados Miembros, no funcionan como Estados, sino como regiones. La asimetría entre ambas es evidente: una región está mucho más avanzada en su proceso de integración, y la otra, además de estar menos integrada, está conformada por Estados en vías de desarrollo.
Otra de las cuestiones que se mantienen vigentes de las citadas teorías tradicionales es la distinción por niveles de análisis. Para el realismo estructural de Kenneth Waltz, 4 existen tres niveles de análisis: el sistémico, el doméstico y el individual. Andrew Moravcsik estudia los dos primeros niveles, los cuales son analizados por la teoría de la negociación o del juego a dos niveles (two level bargaining/ two-level-game). En cuanto al primer nivel, el internacional, ese autor explica que el realismo asume que los Estados-nación son actores unitarios que responden a incentivos externos. En otras palabras, los Estados actúan en respuesta a estímulos y cambios externos, no a cambios internos. Asimismo, el realismo indica que casi todos los Estados poseen preferencias domésticas similares y comparten procedimientos de toma de decisiones. Lo que distingue a los Estados es su posición relativa en el sistema internacional. En cambio el segundo nivel, el doméstico, considera que las causas de la política internacional se encuentran dentro de los mismos Estados-nación, es decir, que se centra en cuestiones internas. Moravcsik indica que para las explicaciones domésticas, el comportamiento de los Estados no responde a lo que sucede a nivel internacional, sino que es parte de él, lo constituye. Este segundo nivel es analizado por teorías que hacen énfasis en cuestiones domésticas, entre ellas el institucionalismo liberal 5 (Moravcsik, 1993a: 5-6).
Ya se ha distinguido entre teorías clásicas de las relaciones internacionales que hacen hincapié en aspectos externos y otras en los internos. Ahora bien, esta diferenciación también se aplica a las negociaciones comerciales internacionales actuales, las cuales, según un reciente informe del UNCTAD “son procesos a varios niveles”. Es decir que suponen tanto negociaciones nacionales entre grupos de interés como negociaciones entre Estados que representan a dichos intereses nacionales. Esta dimensión de la negociación comercial multilateral fue definida como un juego a "dos niveles" (Putnam, 1988). Es decir que en el proceso de negociación se realizan reuniones en dos mesas: la mesa nacional, que es previa, y la mesa internacional, donde ya se han agregado con anterioridad los intereses nacionales. Tal como lo señala el informe de la UNCTAD, en algunos procesos de integración regional la situación puede ser aún más compleja. Por ejemplo, en el caso de algunos Estados en vía de desarrollo que negociaron o están negociando acuerdos de asociación o de adhesión con la UE. Dicho documento explica que: “en el caso de la UE, el juego se despliega por lo menos a tres niveles, ya que participan los grupos nacionales, los Estados miembros de la UE, la Comisión Europea y el nivel de la OMC en el que los acuerdos deben ser considerados en función de las normas de integración regional. Se pueden aplicar observaciones similares a las numerosas negociaciones de adhesión a la OMC en la que están involucrados numerosos países en desarrollo y economías en transición. En principio, la comunidad empresarial también debería tener un papel activo en este tipo de negociaciones” (UNCTAD, abril de 2002: 34). Esta diferenciación se relaciona íntimamente con los capítulos empíricos de la presente tesis. A lo largo de los mismos, durante varias ocasiones se hace referencia a la vinculación que existe entre las relaciones meramente interregionales y la influencia que reciben de lo que se negocia y acuerda en el ámbito de la OMC.
A continuación se presentará el análisis detallado de dos niveles: 1) el nivel interno: donde se introducen teorías que explican el regionalismo en el MERCOSUR y en la UE: el constructivismo, la gobernanza multinivel 6 y el debate entre el supranacionalismo y el intergubernamentalismo y 2) el nivel externo: donde se trata el ámbito interregional. Aquí se estudia una amplia gama de relaciones entre regiones y se determina exactamente dónde se ubican las relaciones entre la UE y el MERCOSUR.
1) El nivel interno: teorías que explican el regionalismo en el MERCOSUR y en la UE: el constructivismo, la gobernanza multinivel y el debate entre el supranacionalismo y el intergubernamentalismo. 7
Es importante centrar el análisis teórico en cada uno de los sujetos de la presente tesis. Dado que la UE y el MERCOSUR constituyen procesos de integración que han alcanzado diferentes niveles de desarrollo, 8 es necesario analizar la situación particular de cada uno. A continuación se presentan enfoques teóricos que aportan herramientas útiles para comprender dicha asimetría entre uno y otro.
Aunque la UE y el MERCOSUR se encuentran en momentos diferentes de sus respectivos procesos de integración, existen enfoques teóricos que explican aspectos que comparten. Así, las viejas teorías de la integración y en particular el debate entre el supranacionalismo y el intergubernamentalismo 9 es aplicable a ambos. Sin embargo, es importante resaltar que justamente debido a la diferencia en el grado de integración alcanzado, la supranacionalidad “propiamente dicha” sólo existe en la UE. Esa situación se debe a que el MERCOSUR en la actualidad está construido en base a relaciones intergubernamentales. 10 Esto no significa que no posea instituciones que en el futuro se parezcan a las supranacionales europeas: de hecho el MERCOSUR ya cuenta con una Secretaría en Montevideo y con un titular de representantes permanentes y está debatiendo la posibilidad de contar con un Parlamento y con un Instituto Social.
En una entrevista, el Titular del Consejo de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Carlos “Chacho” Álvarez 11 expresó: “El debate pendiente básicamente pasa por tratar de resolver la tensión que hay entre la intergubernamentalidad y la supranacionalidad. El gran debate del MERCOSUR es cuánto los países, para mejorar el trabajo del MERCOSUR, están dispuestos a avanzar en ciertos sectores, en algo que si no es supranacionalidad al menos (se traduzca en la) implementación regional de políticas acordadas por los Estados, (sería una idea) así como convertir a Montevideo en una mini Bruselas”. 12
Por todo lo anterior se puede afirmar que el MERCOSUR es básicamente un proceso en construcción; por lo tanto, el constructivismo es útil para explicar la evolución de la integración en el Cono Sur. En un paper reciente, Claudia Fabbri da una respuesta al dilema que se le presenta a los estudiosos del nuevo regionalismo sobre cómo separar entre lo “viejo” y lo “nuevo”. 13 Su trabajo propone que el constructivismo puede ayudar a ir más allá de la dicotomía entre lo nuevo y lo viejo, ya que la línea que los separa no es muy clara, y ayuda a entender por qué surgen y evolucionan los regionalismos. Así, indica que los factores relacionados con la creación de ideas juegan un papel importante en el surgimiento y la evolución de la integración regional. En particular, Fabbri analiza el caso del MERCOSUR y concluye que el constructivismo puede proveer interpretaciones sobre la integración regional teniendo en cuenta las ontologías sociales que frecuentemente son ignoradas o están dadas por sentado. El constructivismo, entonces, demuestra que las ideas pueden redefinir las identidades de los actores, sus intereses y comportamientos y señala que los procesos cognitivos colectivos pueden afectar los resultados. En su artículo Fabbri cita ciertos momentos que fueron clave para la construcción del MERCOSUR, como por ejemplo el PICE y el PICAB 14 y da a entender que el MERCOSUR es un proceso en construcción, el cual ha sido ideado gracias a la actuación de actores clave. Por ejemplo, no se puede entender la idea de crear al MERCOSUR si no se cita la voluntad integracionista de los presidentes democráticamente electos: Alfonsín y Sarney, quienes decidieron suscribir acuerdos sectoriales a mediados de los años ochenta, en un contexto post-dictaduras militares, en el cual la relación entre Argentina y Brasil ya no estaba guiada por hipótesis de conflicto (Fabbri, C., 2005).
El razonamiento de Fabbri se puede trasladar a la actualidad. Es importante recordar que el MERCOSUR opera y se construye en base a relaciones intergubernamentales. Por lo tanto, es crucial para la salud y la proyección a futuro del proceso de integración que los gobiernos en cuestión lo impulsen. Si, por el contrario, alguno de ellos, por ejemplo, un Jefe de Estado, manifiesta que el MERCOSUR no le conviene a su país, entonces se genera una situación de inestabilidad que daña la fortaleza del proceso de integración. Esto sucedió en 2005-2006 en particular debido al conflicto ente Argentina y Uruguay por la instalación de dos plantas de celulosa sobre la margen uruguaya del río Uruguay. El presidente de Uruguay, además, manifestó la voluntad de su país de suscribir un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos; asimismo, durante el primer semestre de 2006 reiteradamente realizó declaraciones argumentando que “el MERCOSUR no sirve”. 15 Esta situación no sólo crea inestabilidad y falta de cohesión en el Cono Sur, sino que se proyecta una mala imagen y no permite que el MERCOSUR genere confianza como interlocutor válido, en particular frente a Europa. Lo anterior es una de las causas que explica por qué durante la Cumbre de Viena en mayo de 2006 las negociaciones del acuerdo de asociación interregional entre la UE y el MERCOSUR no lograron mayores avances.
Las turbulencias políticas que ha vivido el MERCOSUR en 2005-2006 son interesantes porque en vez de considerar que dañan al proceso de integración, se puede pensar que se trata de un momento en el cual propician la reflexión y generan ideas. Si existen voces inconformes provenientes de los socios menores, 16 es preciso escucharlas e identificar, entonces, cuáles son sus ideas para construir el MERCOSUR del futuro. Vázquez también ha hecho declaraciones que dan a entender cuál es el MERCOSUR que desearía: uno más flexible, que tenga en cuenta las asimetrías entre los socios. 17
Otro ejemplo que ilustra que el MERCOSUR en 2005-2006 ha atravesado una etapa de creación de nuevas ideas para afianzar su integración son las declaraciones de Carlos “Chacho” Álvarez. Este funcionario expresó que el MERCOSUR debería reformularse en base a cinco ejes estratégicos: 1) crear políticas que incentiven la complementariedad productiva, 2) crear consejeros que tengan autoridad en sus materias específicas, por ejemplo, en agricultura, 3) desarrollar la cara social del MERCOSUR, a través de la creación del Instituto Social del MERCOSUR, 4) crear un Ombudsman del MERCOSUR, es decir, una persona dedicada a realizar un seguimiento de las políticas que se relacionan más directamente con el ciudadano y 5) crear un observatorio energético del MERCOSUR que tenga que ver con: “el seguimiento de energías alternativas, complementación productiva, unir los proyectos que existen en Sudamérica, que tengamos un lugar donde se puedan debatir las políticas energéticas, con una proyección a largo plazo de la energía en la región”. 18 Es evidente que todo lo anterior constituye un conjunto de ideas innovadoras que tienen como objetivo el fortalecimiento del MERCOSUR. Por lo tanto, se puede afirmar que a través de los ejemplos anteriores queda claro que el constructivismo es aplicable al MERCOSUR, ya que se trata de un proceso de integración en construcción.
El constructivismo también ha sido aplicado al proceso de integración europea. Algunos autores 19 consideran que el papel de las ideas o “paradigmas de la política” y su difusión son fundamentales para comprender los cambios en las orientaciones de las políticas, ya sea a nivel nacional como internacional. Por otra parte, existen otros que consideran que la creación de políticas se debe a causas económicas. 20 Lo cierto es que en la actualidad la UE se encuentra pensando nuevas ideas para construir una integración más sólida. Un ejemplo de ello es la idea de contar con una Constitución, la cual le daría una unidad política. Sin embargo, aún no ha logrado la aprobación unánime, en particular debido al rechazo que manifestaron los ciudadanos franceses y holandeses en el referéndum que se realizaron durante 2005. Tampoco existe un consenso en cuanto a otras políticas comunitarias, como la ampliación, en especial en cuanto a la idea de incorporar a Turquía, que es un país musulmán, lo cual rompería con la llamada “herencia cristina”. Es evidente que hoy el proceso de integración europea, al igual que el del MERCOSUR, ha disminuido la velocidad de sus pasos.
Aunque, como se explicó anteriormente, la UE está construyendo aún su proceso de integración, lo cierto es que el camino que ha recorrido es largo. En su interior la UE no sólo agrega intereses provenientes de los Estados, sino que también posee un sistema de redes a través del cual diferentes unidades están involucradas en el proceso de integración. Francesc Morata lo expresa claramente: “(…) las peculiaridades de la gobernanza europea han facilitado la emergencia de un sistema policéntrico o “multinivel” en el que las unidades subnacionales han conseguido penetrar, con mayor o menor fuerza según los casos, como portadores de intereses y, en ocasiones, identidades diferenciadas. En suma, asistimos a una doble presión a favor de la europeización de los actores territoriales: desde abajo, a través de su movilización institucional y, desde arriba, mediante programas y actividades encaminadas a estimular a las regiones y ciudades como actores políticos y económicos de la integración europea” (Morata, 2004:4). 21
Philippe Schmitter, asimismo, explica que la gobernanza multinivel se puede definir como el acuerdo para establecer decisiones vinculantes que incluyen a una multiplicidad de actores políticamente independientes o interdependientes, públicos o privados, en diferentes niveles de una unidad territorial a través de negociaciones, deliberaciones o ejecuciones más o menos continuas, que no asignan una competencia política exclusiva ni ejerce una jerarquía estable o autoridad política en los niveles mencionados (Schmitter, julio de 2002: 6). 22
De las definiciones de Morata y de Schmitter sobre la gobernanza multinivel se desprende que la UE ha alcanzado una importante desagregación de niveles de gobernabilidad. El MERCOSUR, en cambio, aún no logra este tipo de complejidad. Sin embargo, en el futuro se puede prever que es posible que alcance un grado de relacionamiento similar entre las subunidades del proceso de integración. Por ejemplo, una vez que se ejecute el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), es probable que las regiones del MERCOSUR ejerzan una cierta presión para obtener más fondos estructurales y para que sean ellas mismas quienes los administren, no los Estados Miembros, tal como lo prevé el FOCEM actualmente.
Finalmente, se puede afirmar que las teorías que analizan el nivel interno de cada uno de estos procesos de integración se enfocan a ciertos aspectos particulares de las unidades de análisis. Está claro que se trata de actores diferentes, por lo tanto, una vez analizadas sus características intrínsecas, ya está arado el terreno para poder estudiar el marco teórico de las relaciones entre ambos.

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