Que por buena que sea una norma, sólo tiene valor si se aplica de modo efectivo y que en el plano nacional una Inspección del Trabajo eficaz, constituye la mejor garantía de cumplimiento de las normas laborales tanto nacionales como internacionales.”
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AUTOR: JAIME PIZARRO BURGOA Abogado Prof. Aydte. Derecho Laboral Escuela de Derecho UCN Coquimbo LA FISCALIZACION LABORAL por Jaime Pizarro Burgoa1 INTRODUCCION “... que por buena que sea una norma, sólo tiene valor si se aplica de modo efectivo y que en el plano nacional una Inspección del Trabajo eficaz, constituye la mejor garantía de cumplimiento de las normas laborales tanto nacionales como internacionales.” Convenio 129/69 de la O.I.T. 1. Objetivos generales y específicos del tema de investigación. 2 Marco teórico. 3 La Fiscalización Laboral en Chile. 4 La Fiscalización Laboral Internacional. 1.- Para obtener el grado académico de Licenciado en Ciencias Jurídicas, se exige como requisito parcial la elaboración de un estudio que tenga connotación jurídica. En ese contexto, la investigación que hemos desarrollado se refiere a un tema que podríamos denominar jurídico - institucional, por cuanto se aboca al análisis de las facultades legales de una institución administrativa laboral chilena, cual es, la Dirección del Trabajo. Los objetivos generales de la investigación son los siguientes: 1.- Conocer los aspectos funcionales y orgánicos de la Dirección del Trabajo. 2.- Analizar las funciones legales de la Dirección del Trabajo en el marco del Derecho laboral chileno. Los objetivos específicos de la investigación son los siguientes: 1.- Determinar el alcance de la intervención administrativa estatal en el ámbito del Derecho del Trabajo en Chile, especificando la evolución de la normativa laboral en nuestro país. 2.- Conocer el origen, la evolución histórica y la estructura orgánica de la Dirección del Trabajo. 3.- Clasificar las funciones legales de la Dirección del Trabajo. 4.- Analizar la Función Fiscalizadora de la Dirección del Trabajo, mediante las atribuciones de los Inspectores del Trabajo. 5.- Analizar la aplicación de la sanción administrativa pecuniaria por la Dirección del Trabajo y los medios de reclamación frente a tal sanción. 2.- El marco teórico del estudio lo constituye la disciplina jurídica denominada Derecho del Trabajo y en particular, el llamado derecho administrativo del trabajo. Sobre estos conceptos haremos las siguientes consideraciones. Jaime Montalvo Correa señala que la generalidad de las definiciones que puedan darse acerca del Derecho del Trabajo son perfectamente válidas y aceptables y que las diferencias que se pueden apreciar entre unas y otras obedecen, en lo sustancial, a los distintos criterios adoptados o a los elementos tenidos en cuenta en cada una de dichas definiciones. En algunos casos se toma como elemento principal de referencia el hecho social típico y generalizado en que se concreta la prestación del trabajador, en otros, los sujetos que realizan tales prestaciones, sin que falte la utilización, como eje de la definición, de la relación o relaciones jurídicas básicas que regulan la disciplina, o incluso de la intención o finalidad perseguida por la misma. Hecha esta consideración previa, señalaremos diversas definiciones de Derecho del trabajo. El citado autor propone como definición conceptual del Derecho del trabajo la siguiente: “sistema de principios y normas, emanados del Estado y de los propios interlocutores sociales en ejercicio de su autonomía colectiva, para regular el esfuerzo laboral prestado para otro en el marco de la relación de trabajo”. 2 Sobre esta definición, Montalvo, realiza tres observaciones:
Por ejemplo, algunos autores como el francés Georges Scelle lo conciben como un Derecho de clase, esencialmente reivindicatorio de intereses. La doctrina alemana, sostuvo durante un tiempo, que era un Derecho profesional o de grupo tal como lo es el Derecho Administrativo respecto del funcionario público. Otros autores como Antokoletz lo consideran como un medio de adecuación de las relaciones entre capital y el trabajo. Hay tratadistas, como Hermains y el profesor Gaete, que conceden especial relevancia al carácter técnico, lógico formal de la definición. 3 Para Soto Calderón la definición más acertada es la propuesta por Eugenio Pérez Botija al señalar que “es el conjunto de principios y normas que regulan las relaciones de empresarios y trabajadores y de ambos con el Estado, a los efectos de la protección y tutela del trabajo”. Recoge esta definición los dos fines o aspectos que, según la doctrina española, tiene el moderno Derecho Laboral, es decir, el fin normativo o regulador en la disciplina de las relaciones interindividuales y el fin tutelar o protector, cuando alude a las relaciones con el Estado. 4 Para Francisco Walker Errázuriz el Derecho del Trabajo es el conjunto de principios y normas jurídicas con las siguientes finalidades: 1.- Regular la relación jurídica proveniente del trabajo. 2.- Proteger a los económicamente débiles. 3.- Tender a la transformación paulatina del orden social existente. 5 En cuanto a la naturaleza jurídica del Derecho del Trabajo, esto es, si corresponde al Derecho Público o al derecho Privado, a ambos o a ninguno. Estas posiciones se pueden agrupar en las llamadas teorías monistas, dualistas y eclécticas. Las primeras plantean que el Derecho del Trabajo pertenece al Derecho Público o al Derecho Privado, las segundas postulan que pertenece a uno y otro y las terceras señalan que se trata de un derecho que se aparta de la clásica división de Derecho Privado y Derecho Público. Quienes sostienen que pertenece al Derecho Público (corriente monista publicista) se fundan en el hecho básico de la intervención del Estado en la relación de trabajo, que hace cada vez más débil el predominio de la autonomía de la voluntad en dicha relación. No obstante “hoy en día una gran parte de los estudiosos del Derecho laboral, le niegan el carácter de Derecho Público en exclusividad; pues si bien el Estado tiene una gran intervención en la relación de trabajo y sus derechos son irrenunciables basados en el principio de Orden Público, sus instituciones se independizan del Estado. ( Por ejemplo los Organismos Previsionales y los Sindicatos tienden a ser autónomos). 6 Quienes sostienen que se trata de una disciplina perteneciente al Derecho Privado (corriente monista privatista) estiman que el derecho del Trabajo se fundamenta en principios e instituciones propias del Derecho Privado, de tal manera que la relación jurídica entre trabajadores y empleadores se origina en un contrato, el cual emana de la autonomía de la voluntad, que dice relación con la capacidad de los particulares para negociar en la fase pre-contractual, intentando el acuerdo de voluntades y además en la libertad de estipulación. La mayor parte de los autores expresan que el Derecho del Trabajo tiene características de Derecho Privado y de Derecho Público (corriente dualista). Para la mayoría de estos autores las normas referentes al contrato de trabajo, tanto individuales como colectivas; como las que protegen a las mujeres y a los menores, son de Derecho privado, aún cuando sean de Orden público y las referentes a contratos colectivos y a accidentes del trabajo y enfermedades profesionales son de Derecho Público. En materia sindical, los Sindicatos estaría regidos por reglas de Derecho Público sólo cuando la voluntad estatal delegue en ellos cierta parte de su soberanía. Se encuentran entre estos autores los franceses, Jaussaud y Durán; los españoles, García Oviedo y Hernainz; los argentinos, Cabanellas y Krotoskin y el brasilero, Moraes Filho. 7 Finalmente una tercera corriente considera al derecho del trabajo como un derecho especial o particular, es decir, se trataría de un tercer derecho, autónomo e independiente del Derecho Público y del Derecho Privado. Los rasgos esenciales que le darían al Derecho del Trabajo tal particularidad son los siguientes:
En cuanto al contenido del Derecho del Trabajo, en cuanto a disciplina jurídica, siguiendo los planteamientos de Montalvo, éste se puede dividir en tres grandes apartados: relación individual de trabajo, autonomía colectiva e intervencionismo del Estado. Nuestro estudio se centrará en el tercer apartado, considerando que el intervencionismo estatal reviste un triple aspecto: normativo, jurisdiccional y administrativo. En particular sobre éste último, pues “el llamado intervencionismo administrativo abarca las actividades en que (con independencia de las normativas y jurisdiccionales) se manifiesta la acción de la administración en el ámbito laboral, ya se trate de actividades de policía (inspección, sanciones), fomento (ciertas actividades de promoción) y servicio público (emigración, colocación).” Queda fuera de esta sistematización, la Seguridad Social, la cual cada vez ha ido adquiriendo una progresiva autonomía respecto del Derecho del Trabajo. 9 3.- La Dirección del trabajo, institución administrativa estatal inserta en el ámbito laboral, cumple principalmente dos funciones: la de fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y social, como asimismo la interpretación administrativa de dicha normativa, así se desprende del inciso 1º del artc. 476 del Código del Trabajo, el cual dispone que “ La fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y su interpretación corresponde a la Dirección del Trabajo, sin perjuicio de las facultades conferidas a otros servicios administrativos en virtud de las leyes que los rigen”. Esta norma, “parca desde el punto de vista del léxico, profunda y amplísima en sus alcances, debe entenderse desarrollada con la normativa del D.F.L. Nº2, de 30 de mayo de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, orgánico de la Dirección del Trabajo”, publicado en el Diario Oficial, el 29 de septiembre del mismo año. 10 Entenderemos por fiscalización como el proceso metódico en virtud del cual se controla la aplicación de las disposiciones legales y convencionales, por cuyo cumplimiento le corresponde velar, en la especie, a la Dirección del Trabajo. Nótese que hemos agregado la fiscalización de la legislación social, por cuanto existen normas de esa naturaleza que le otorgan a la Dirección del Trabajo, la facultad de fiscalización, como detallaremos en su oportunidad ( capítulo III). Esta investigación se abocará al análisis de la primera de las funciones mencionadas, esto es, la función fiscalizadora. Debemos señalar que el presente estudio pretende ser un texto de consulta práctico para cualquier persona que se interese en el tema y además servir de apoyo a la docencia y sobretodo de fuente de información para los estudiantes que cursan la cátedra de Derecho Laboral. En consecuencia, los temas tratados en cada capítulo están estructurados en forma directa, centrándose en el eje que lo constituye precisamente la función de fiscalización de la Dirección del Trabajo. Pienso que el aporte de esta investigación se orienta en ese sentido, pues no pretende ser la enciclopedia francesa sobre el tema, ni tampoco agotarlo. Estimo que una tesis de grado debe abordar temas concretos y no divagaciones jurídicas que terminan por confundir, en ese marco debo mencionar y agradecer la orientación recibida por el Sr. Mario Carvallo Vallejos, profesor Titular de Derecho Laboral de la Escuela de Derecho de la Universidad Católica del Norte, sede Coquimbo. En nuestro país, el primer antecedente del origen de la Dirección del Trabajo, lo encontramos en la llamada “Oficina del Trabajo”, cuando por decreto Nº 730, publicado en el Diario Oficial de 17 de abril de 1907, se encargó a un funcionario del Ministerio de Industrias y Obras Públicas, las funciones de registrar estadísticas de materias laborales y de estudio de jornadas de trabajo y sus condiciones. Sin embargo, el origen de la función fiscalizadora, sólo surge a partir de 1919, año de creación de la Organización Internacional del Trabajo, O.I.T., cuando por decreto Nº 1.938, se dispuso la creación de una Sección de Inspección. Desde una perspectiva histórica, los momentos más gratificantes y más difíciles en la evolución de la Dirección del Trabajo, se pueden resumir en las expresiones de la Directora Nacional de la institución, María Ester Feres, la cual señala que “ han existido muchos momentos gratificantes dentro de la historia de la institución. Su propia instauración como servicio público en 1924 constituye un momento de gran importancia. Otro proceso fundamental se produjo a partir de 1967 cuando comenzaron a ampliarse progresivamente las facultades del Servicio culminando exitosamente con el D.F.L. Nº2, de 1967, cuando se creó la Ley Orgánica del Servicio. Estos fueron los momentos en que el servicio alcanzó un máximo de estatura jurídica y de relevancia al interior del aparato público. Con seguridad, los momentos más amargos para la Dirección del Trabajo están relacionados con el desmantelamiento de la legislación protectora y con la deslegitimación y persecución de las organizaciones sindicales que se vivió a partir de 1973. No sólo fue disminuido el manto protector y se cercenaron las facultades de la Dirección del Trabajo, además se redujo fuertemente su dotación y las condiciones físicas para cumplir su labor”.11 En suma el rol histórico que ha cumplido la Dirección del Trabajo es la preocupación de hacer realidad la protección legal que el Estado le otorga a los trabajadores, los que se encuentran en una situación de desequilibrio contractual con respecto a empleadores. Precisaremos, en el contexto de esta introducción, la naturaleza jurídica de la Dirección del Trabajo. La Dirección del Trabajo es definida en el art. 1º del D.F.L. Nº2/67, como “un Servicio técnico dependiente del Ministerio del Trabajo y de Previsión Social con el cual se vincula a través de la Subsecretaría del Trabajo”. En el considerando 2º , del cuerpo legal citado, se establece que la Dirección del Trabajo, es el organismo creado por la ley para supervigilar la aplicación de las leyes que garantizan los derechos sociales de los trabajadores. A lo anterior, debemos agregar que por el artc. 2º del D.L. Nº 3.351, de 1981, el Servicio dejó de ser un ente centralizado, y pasó a ser una institución fiscalizadora. Luego de conformidad con el artículo 26, de la L.O.C. 18.575, la Dirección del Trabajo es un Servicio descentralizado, es decir, un ente que actúa con personalidad jurídica propia y con el patrimonio que la ley le asigna, encontrándose sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio correspondiente. “De este modo entonces, podemos concluir que la Dirección del Trabajo es un Servicio desde el punto de vista jurídico-administrativo: Autónomo, Descentralizado y Fiscalizador, razón por la cual, tiene como característica funcional, el ser un organismo Técnico, tanto por las tareas que debe desarrollar, por la calidad de sus funcionarios , como por las materia a que se aboca”. 12 4.- La inspección del trabajo, entendida como función o actividad, coadyuva en los propósitos que la legislación laboral aspira a cumplir en la sociedad, presupone que la acción espontánea de los interesados es por si misma insuficiente para garantizar su eficaz cumplimiento; tiene, pues, el mismo presupuesto material que la inspección en cuestiones tributarias. De ahí que se puede afirmar que la historia de la legislación de carácter social en el orden laboral sea también la historia de la Inspección del Trabajo. En efecto, las primeras leyes laborales inglesas, sobre jornada de mujeres y menores, confiaban la fiscalización de su cumplimiento a los Tribunales de Justicia, a los órganos parroquiales, entre otros, de tal manera que este sistema fue insuficiente para lograr el objetivo perseguido. Estas fallas estructurales llevaron a la constitución de servicios especializados, técnicos e independientes, lo que se consiguió con la dictación de la Ley Althorp, en 1833. La solución inglesa al problema se extendió por Europa y alcanzó un importante desarrollo después de la Conferencia de Berlín de 1890, convocada por Guillermo II de Alemania, en línea con la política social interna seguida por Bismarck desde 1881. En la Conferencia se siguió la regla tradicional de que sólo serían válidos los acuerdos adoptados por unanimidad, para no lesionar el principio de la soberanía de cada uno de los Estados, frustrándose la idea de implantar los servicios de inspección del trabajo en los Estados asistentes. El paso decisivo se dio con la constitución de la Organización Internacional del Trabajo, en 1919,la cual formuló como uno de sus nueve principios fundamentales que: “ Cada Estado deberá organizar un servicio de inspección, en el que participarán mujeres, a fin de velar por la aplicación de las leyes y reglamentos para la protección de los trabajadores”(Tratado de Versalles, cláusula 9ª, artc. 427). 13 La O.I.T. mediante la Recomendación de 1923, inspiró la organización del servicio en un gran número de países y consolidó sus criterios mediante la aprobación del Convenio Nº 81 de 1947 relativo a la Inspección de la Industria y del Comercio, complementado con una Recomendación Nº 81 del mismo año. En 1969, mediante el Convenio Nº 129, se extendió la inspección al ámbito de la agricultura y Nº 178, en 1996 relativo a la inspección de las Condiciones de Vida y de Trabajo de la Gente de Mar. El Convenio Nº 81 contiene los principios generales sobre la misión de la inspección del Trabajo, las facultades y obligaciones especiales de los inspectores, la organización y personal de la inspección, los medios de acción de los servicios de inspección y los informes de los inspectores. Este convenio se ha extendido a la inspección de todas las actividades económicas. Las funciones del sistema de inspección según el Convenio Nº 81, son las siguientes:
En cuanto a las prerrogativas de los inspectores del trabajo, el Convenio Nº 81 establece que éstos podrán entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección o respecto del cual exista un motivo razonable para suponer que esta sujeto a inspección, a fin de proceder a cualquier prueba, investigación o examen que consideren necesario para cerciorarse de que las disposiciones legales son estrictamente observadas. Para tales efectos, los inspectores del trabajo estarán facultados para interrogar, solos o ante testigos, al empleador o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones laborales, así como para exigir la presentación de cualquier documentación establecida por la legislación del trabajo a fin de verificar su conformidad con las disposiciones legales y para obtener copias o extractos de la misma, para requerir la colocación de avisos señalados por la ley y, por último, para tomar y llevarse muestras de las sustancias y materiales utilizados o manejados en el establecimiento con el propósito de ser analizadas, siempre y cuando ser notifique al empleador o su representante de tal acción. Asimismo, los inspectores del trabajo están facultados para adoptar las medidas destinadas a suprimir los defectos comprobados en las instalaciones, montaje o métodos de trabajo que, a su parecer, constituyen razonablemente un peligro para la salud o seguridad de los trabajadores. Con objeto de que se adopten tales medidas dentro del marco de la ley, los inspectores del trabajo estarán habilitados, a reserva de los recursos judiciales o comunitarios previstos por la legislación nacional, para ordenar o hacer ordenar las modificaciones necesarias en las instalaciones cuyo estado pueda afectar a la salud y la seguridad de los trabajadores y exigir que se adopten las medidas inmediatas en caso de que l peligro sea inminente. Se preverán sanciones pertinentes por la infracción de las disposiciones legales cuya aplicación está sujeta a la fiscalización de los inspectores del trabajo y por cualquier obstrucción de que éstos sean objeto en el desempeño de sus funciones. En cuanto a los deberes y obligaciones de los inspectores se establece que éstos no podrán poseer interés directo o indirecto alguno en las empresas que estén bajo su vigilancia, ni deberán revelar, aun después de haber dejado el servicio, los secretos comerciales o de fabricación o los métodos de producción de que puedan llegar a tener conocimiento en el desempeño de sus funciones. Además, deberán tratar en forma absolutamente confidencial el origen de cualquier queja que se les de a conocer un defecto o infracción de las disposiciones legales para que los trabajadores en ningún caso vean afectada su seguridad en el empleo. Es interesante señalar que en 1998, la Conferencia Internacional del Trabajo aprueba la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, según la cual, todo país, por el sólo hecho de ser miembro de la O.I.T., se compromete a cumplir los principios contenidos en aquellos convenios, aún cuando no los haya ratificado. 15 El aporte de la O.I.T. se puede sintetizar de la siguiente manera: “ La O.I.T., con sus Programas y su obra legislativa y técnica, protagonizo desde su creación, la internacionalización del Derecho del Trabajo, a la que dio clarísima fundamentación doctrinal. Posteriormente la idea apareció en numerosas entidades y proyectos, y como era lógico, está recogida y desarrollada en las grandes organizaciones internacionales posteriores a la Segunda Guerra Mundial. La Organización de las Naciones Unidas, el Consejo de Europa, la Comunidad Europea, La Organización de los Estados Americanos, etc., ofrecen en sus Estatutos y en sus estructuras orgánicas muestras reveladoras de un incipiente intervencionismo normativo y administrativo en materias laborales a escala internacional.” 16 Finalmente, los Estados miembros de la O.I.T. deberán promover una cooperación eficaz entre los servicios de inspección y demás servicios públicos o privados que desarrollen actividades análogas, así como la colaboración entre los funcionarios de la inspección del trabajo, los empleadores y los trabajadores o sus organizaciones. |
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