En su primera version el presente articulo fue publicado por "debate laboral: revista americana e italiana de derecho del trabajo", AÑo III, No. 6 Editada por iscos cisl facultad de derecho de la universidad de costa rica, san josé, 1990
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| LA NEGOCIACION COLECTIVA DE FACTO EN LA ADMINISTRACION PUBLICA COSTARRICENSE. EN SU PRIMERA VERSION EL PRESENTE ARTICULO FUE PUBLICADO POR "DEBATE LABORAL: REVISTA AMERICANA E ITALIANA DE DERECHO DEL TRABAJO", AÑO III, No. 6 EDITADA POR ISCOS CISL - FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA, SAN JOSÉ, 1990. Lic. Mario A. Blanco Vado I. INTRODUCCION. A partir de 1979, año de aprobación de la Ley General de la Administración Pública, los sectores que impulsan una concepción autoritaria de la administración pública costarricense adquirieron una carta de presentación marcadamente optimista (1). Los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República emitidos a partir de ese momento, se orientaron de manera definitiva hacia la eliminación de la Convención Colectiva de Trabajo como instrumento válido para la regulación de las relaciones entre el Estado y sus trabajadores, e hicieron prevalecer una posición que hasta entonces había sido meramente doctrinal (2). De lo que había sido una discusión eminentemente teórica sobre la posibilidad de tales instrumentos en el Sector Público, se pasó a su negación real y efectiva, bajo el supuesto del respeto de las nuevas normas jurídicas. No cabe duda de que la ley citada, apoyo de los Pronunciamientos emitidos, inclinó la sempiterna discusión teórica, y las concepciones laboralistas o contractuales de la relación de empleo público se encontraron a partir de entonces, en una posición si no desventajosa, por lo menos incómoda. Si hasta 1979 la orientación de nuestra jurisprudencia había sido la de que el Estado podía negociar con los sindicatos los instrumentos convencionales, aunque no se encontraba obligado a ello,(3)la nueva legislación, interpretada en sentido desfavorable a los intereses laborales, estableció que a partir de entonces era real la imposibilidad de suscribir nuevas Convenciones Colectivas de Trabajo en la administración pública costarricense. Como consecuencia directa de lo anterior, el Consejo de Gobierno de la administración del Lic. Rodrigo Carazo Odio, procede a emitir las denominadas directrices en materia de negociación de Convenciones Colectivas de Trabajo,(4) ratificadas sin modificaciones sustanciales por los posteriores Gobiernos, y según las cuales solamente resulta posible actualizar los instrumentos suscritos antes de la entrada en vigencia de la Ley General de administración pública. Una vez emitidos tales Acuerdos o Directrices, se deslindan claramente dos grandes ámbitos en la administración pública costarricense en esta materia: de un lado, aquellos sectores y organizaciones sindicales que habían negociado sus instrumentos antes del 26 de abril de 1979, fecha de vigencia de la LGAP,(5) y por el otro todos aquellos sectores y organizaciones que no lo tenían, y que fueron excluidos de tal posibilidad. A partir de la fecha indicada poco ha cambiado en cuanto a las restricciones impuestas en la materia, pues con algunas variantes formales, las Directrices del Consejo de Gobierno se mantienen vigentes en su línea central. Por una parte, la jurisprudencia, cuando tuvo la oportunidad de referirse al tema, no lo ha hizo con la firmeza suficiente como para producir su modificación de fondo. En principio, una importante sentencia arbitral estableció en su oportunidad, que la Convención Colectiva era posible si se respetaba el contenido de la legislación restrictiva, en especial la Ley de creación de la denominada Autoridad Presupuestaria;(6) pero de inmediato el Poder Ejecutivo, con la inexplicable complacencia de un sector del movimiento sindical, emitió una nueva Directriz según la cual se mantenía la prohibición general y se limitaba la suscripción del instrumento al "sector descentralizado y empresas estatales", previa elaboración de una legislación especial sobre la materia,(aún pendiente) y manteniendo vigentes las limitaciones impuestas respecto a las actualizaciones (7). Posteriormente, en 1992, una sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia apuntaló la concepción estatutaria de la relación de empleo público, al declarar inconstitucional el procedimiento de arbitraje laboral para los empleados públicos costarricenses, el cual a juicio de la Sala, sólo sería posible cuando una ley especial así lo estableciera para este sector (8). No obstante lo anterior, los trabajadores de la administración pública costarricense, dado su relativo buen nivel organizativo no han quedado excluidos por completo de la negociación colectiva. Por el contrario, la negativa a la suscripción formal del principal instrumento del Derecho Laboral Colectivo, ha dado lugar al surgimiento y fortalecimiento de una negociación colectiva directa, no siempre reglamentada, que en ocasiones es disfrazada o bien disminuida, pero negociación al fin y al cabo. Este hecho ha marcado claramente una tendencia hacia la participación de los trabajadores en la determinación de las condiciones de trabajo en el sector público costarricense. El reconocimiento estatal de dicha realidad, y de las consecuencias sociales que implica la negativa formal a la negociación colectiva, llevó a la promulgación de una nueva Directriz del Consejo de Gobierno sobre la materia en marzo de 1993 (9). Se ha pretendido con ello reglamentar el desarrollo de esta particular negociación colectiva, tomando en consideración que desaparecido el arbitraje laboral según la sentencia constitucional indicada, ha de esperarse un incremento considerable en la utilización de los mecanismos de facto existentes. La presente investigación pretende escudriñar la génesis, los componentes y el contenido de la negociación colectiva de facto, así como el valorar la evolución de la misma hacia mecanismos reglamentados de negociación, a través de la citada Directriz 162 del Consejo de Gobierno. No se abordará en este trabajo el tratamiento de otras importantes consecuencias originadas en la actitud negativa del Estado costarricense a partir de 1979, entre las cuales se encuentra incluido el incremento de los procedimientos de fijación judicial de las condiciones de trabajo, específicamente a través del arbitraje reglamentado y oficial (10) el cual fue declarado inaplicable como ya se indicó. Así mismo, prescindimos por ahora, de la confrontación de la restricción del derecho a la negociación colectiva, respecto al contenido de los Convenios Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),(11)y respecto de nuestra propia Constitución Política (12) aspectos legados al restablecimiento de la negociación colectiva formal. El surgimiento de una negociación colectiva al margen de los procedimientos e instrumentos establecidos en la legislación laboral ordinaria, e incluso como alternativa a la imposibilidad de recurrir a los mismos en el Sector Público, no es un fenómeno nuevo en Latinoamérica. En términos generales, nuestro interés en el tema nace de la consideración de que las imposiciones financieras de que son objeto la mayoría de los Gobiernos de la región, fundamentalmente en materia de restricción del gasto y volumen del Sector Público, han causado un marcado deterioro de las condiciones de trabajo, y un incremento de la conflictividad al interior de la propia administración pública, lo que ha obligado y hace evidente, la presencia de formas particulares de negociación colectiva en el sector, precisamente como un medio de atemperar la magnitud de los conflictos laborales. Al margen de la citada e interminable discusión teórica entre administrativistas y laboralistas,(o entre relación estatutaria o relación contractual),la negociación colectiva en el sector público es materia de indudable actualidad(13), no sólo por su apuntada cada vez más marcada presencia y su evolución, sino por la frecuencia de las medidas de presión regulares o no, que suelen afectar el sector (14),antes, durante o con posterioridad a la negociación misma. Dado que el tratamiento del tema ha sido ya efectuado en relación a otras realidades, y no encontrando razones de consideración para prescindir del término, hemos optado por reiterar a este fenómeno la denominación de negociación colectiva de facto,(15)o negociación informal, en contraposición a la negociación colectiva reglamentada de la Legislación Ordinaria Laboral, no sin dejar de advertir que en ocasiones, surgen reglamentaciones que ambas o una de las partes le señalan a la misma, pero como se verá siempre manteniéndola al margen de la legislación laboral ordinaria. II. CONCEPTO DE NEGOCIACION COLECTIVA. La hipótesis anteriormente planteada, nos obliga a abordar brevemente el tratamiento del concepto de negociación colectiva. Partimos de la consideración de que la negociación colectiva no implica para las partes (patrono o trabajadores), en todos los casos, la suscripción formal de un instrumento que es propio y exclusivo de la Legislación Laboral, homologado por la Autoridad Administrativa de Trabajo, y con un contenido mínimo, específicamente definido por la misma legislación ordinaria. La negociación colectiva consistirá, en sentido general, en los procedimientos seguidos por el patrono, o patronos, o sus organizaciones y los trabajadores o sus organizaciones representativas, destinados a pactar sobre aspectos de las relaciones laborales y de las condiciones de trabajo en general (16). Es claro que uno de los principales instrumentos de la negociación colectiva será la Convención Colectiva de Trabajo, a la cual incluso se le asigna con frecuencia una naturaleza jurídica calificada por parte de la legislación laboral ordinaria,y a la que en ocasiones se le otorga incluso la facultad de afectar los contratos individuales de trabajo, actuales y futuros, pero que no por ello permite concluir en que sea éste el único instrumento posible;(17) es decir, del género negociación colectiva así concebida, la Convención Colectiva, será sólo la principal de las especies (18). Como se verá, en la práctica la negociación colectiva en la administración pública asume distintas manifestaciones y tonalidades, en ocasiones -y con sobrada razón- dependientes éstas del nivel organizativo de los trabajadores, pero precisamente por ello, no necesariamente ligada a la existencia de organizaciones formales de trabajadores. Una apreciación similar, pero orientada en función del instrumento final, ha permitido a la doctrina definir genéricamente al Convenio Colectivo como "los acuerdos celebrados entre un empleador, un grupo de empleadores o una entidad gremial de empleadores con un grupo o sindicato de trabajadores para fijar las condiciones a las que deben ajustarse los contratos individuales de trabajo" (19). Finalmente entonces, partiendo de la definición anterior, pero tomando en consideración las evidentes particularidades del ámbito a que nos referimos, podríamos ensayar -a los efectos de nuestra hipótesis- el siguiente concepto: entenderemos por negociación colectiva en el Sector Público, los procedimientos y encuentros formales, entre los representantes de la administración pública, por un lado, y los trabajadores o sus organizaciones sindicales, por el otro, con el objetivo final de suscribir acuerdos, actas o convenios, relativos tanto a las condiciones de trabajo, como sobre temas de interés para los sectores involucrados. Estaremos en presencia de la negociación colectiva de facto, cuando tales procedimientos y/o acuerdos se efectúen o logren al margen de las regulaciones propias de la legislación laboral ordinaria,(en especial mediante instrumentos distintos al tradicional Convenio o Convención Colectiva de Trabajo) e incluso en ocasiones en contra de disposiciones normativas expresas, ya sean estas decisiones Legislativas, Ejecutivas o de menor rango. III LOS SUJETOS. Participan en la negociación colectiva de facto en la administración pública costarricense, como ha quedado señalado, por un lado los trabajadores coaligados para esos efectos, o bien representados por sus organizaciones sindicales, y por el otro aquellos funcionarios que ostentan la representación empleadora. A. PATRONO. Como representante del patrono, en este caso la administración pública, participan de la negociación colectiva de facto todos aquellos que el mismo ordenamiento define como tales para los efectos de la atención de la relación de empleo. Una definición directa de los representantes patronales, la encontramos en nuestra legislación laboral en el artículo 5 del Código de Trabajo,comprendiéndose en ellos a todos aquellos que actúen en funciones de dirección o administración. También la LGAP define la representación para efectos de las relaciones de empleo público, al establecer las atribuciones de determinados típicos funcionarios públicos de gestión. La revisión de los distintas manifestaciones de la negociación de facto en la administración pública costarricense refleja la participación de representantes patronales de distintos niveles jerárquicos, tanto Ministros y Vice-Ministros, como Directores Generales o Regionales, o bien funcionarios de menor nivel, actuando ya sea por delegación, o por su propia decisión dentro del ámbito de sus responsabilidades. Esta falta de definición previa se manifiesta como una característica que responde, precisamente a la carencia de reglamentación en esta materia. Un caso de excepción, y que pareciera reflejar una tendencia a la evolución hacia la negociación reglamentada, lo constituyen la definición de representantes de la administración, establecidos para efectos de la negociación colectiva, a través de Decretos Ejecutivos específicos. En ocasiones, el propio Poder Ejecutivo promueve instancias de negociación, definiendo de antemano cuales funcionarios públicos serán sus representantes. Tal es el caso de la denominada Comisión Negociadora de Salarios de la administración pública, órgano de integración bipartita, creado mediante el Decreto Ejecutivo No.16965-TSS-P del 4 de abril de 1986,(20) en el cual se señala la participación, en representación de la administración pública, de los Ministerios de la Presidencia, Trabajo, Hacienda y Economía y la cual es asumida en la práctica por los correspondientes Vice-Ministros. De manera también específica, el Decreto Ejecutivo No. 18765-S del 16 de enero de 1989 (21) establece que la representación del patrono ante la Junta de Relaciones Laborales del Ministerio de Salud será asumida por representantes "de escogencia del Ministro de Salud..." pero la coordinación del ente será asumida por el Director de la División Administrativa. En ocasiones, la representación patronal es definida parcialmente mediante la participación de las propias organizaciones sindicales. En el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, las organizaciones sindicales, al gestionar la integración de un ente negociador permanente para dicho Ministerio, propusieron también su integración bipartita, la cual en definitiva fue aceptada así por el Ministro respectivo, e incorporada en un Proyecto de Decreto Ejecutivo. El estudio de los distintos acuerdos suscritos en esta materia, refleja también, en relación a la determinación de la representación patronal, que esta dependerá tanto de la especificidad del tema tratado, como del ámbito de aplicación de los correspondientes acuerdos. Así, cuando se trate de asuntos específicos de un centro de trabajo, el interlocutor de los trabajadores o sus organizaciones será generalmente un funcionario de menor rango, mientras que si se trata de temas de interés general, se pasará a negociar en un plano más amplio, con funcionarios de más alto nivel, tal el caso de las participaciones, frecuentes por demás, de los Ministros de Gobierno, ya se trate en asuntos del interés directo de su Despacho, o en cuestiones de carácter general, que tienden a afectar a toda la administración pública. En este último sentido, las negociaciones entre todas las Confederaciones Sindicales del país, y el Poder Ejecutivo, efectuadas con bastante intensidad en el período 1986-90, involucraron con frecuencia a Ministros y Vice-Ministros de distintas Carteras. B. LOS TRABAJADORES. Dadas las particulares condiciones de la negociación colectiva en la administración pública, si bien resultan posibles, las negociaciones directas, emprendidas por trabajadores coaligados temporalmente a tales efectos, resultan infrecuentes y difíciles de constatar. Por el contrario, la mayoría de acuerdos existentes reflejan la participación sindical, lo que obedece sin duda en parte a la imposibilidad de tales entes a suscribir Convenciones Colectivas de Trabajo formales; así mismo y en sectores específicos se manifiesta la intervención de entidades que sin ser formalmente sindicatos, actúan en la práctica como tales, como es el caso de las organizaciones gremiales de maestros(22). Más acentuada será la negociación de facto en aquellos Ministerios o Sectores que cuentan con un mayor desarrollo sindical, o en general, que cuentan con una mayor grado de organización permanente. En lo que se refiere al denominado sector central de la administración pública, excluidos los trabajadores de la Educación, conforme a los registros del Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el porcentaje de afiliación, y el número de organizaciones sindicales registradas o existentes, es considerablemente mayor en los Ministerios de Salud y de Obras Públicas y Transportes (MOPT), que en cualquier otra Dependencia Pública(23). En ambos casos, la negociación colectiva de facto se ha generado en mayor cantidad y calidad que en cualquier otra Dependencia Pública, lo que ratifica que la negociación de este tipo responde en lo fundamental a la presencia organizativa, y que sólo excepcionalmente se refleja en ella la participación de los trabajadores no sindicalizados (24). Pero la relación negociación de facto - organización de trabajadores,- ha generado efectos no sólo en el contenido mismo de los acuerdos, sino también en relación a la composición del sujeto "trabajadores" de la misma. El desarrollo y la consolidación de esta modalidad de negociación ha ocasionado el surgimiento de coaliciones sindicales, al margen de las agrupaciones formales registradas, ya sean éstas Federaciones o Confederaciones. Estas coaliciones sindicales, o ínter-sindicales, que no ostentan personería jurídica propia, y que no siempre son de carácter permanente, en la práctica funcionan como verdaderas Federaciones, y han asumido con frecuencia la titularidad de la negociación colectiva. Así en el MOPT, la titularidad de la negociación la asume el Consejo Permanente para el estudio y Solución de los Problemas Laborales del MOPT (CPESMOPT), integrado por la Unión Nacional de Trabajadores de Obras Públicas y Transportes (UNATROPYT), organización confederada en la Central Nacional de Trabajadores (C.N.T.), la Unión de Empleados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (UNEMOPT), confederado en la Confederación de Trabajadores Costarricenses (C.T.C.), la Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEP) entidad independiente, la Asociación de Técnicos y Trabajadores Especializados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (ATTEMOPT),y la Asociación de Topógrafos del MOPT, (ASOTOP) estas dos últimas, entidades gremiales no sindicales, y por ende no confederadas. Una situación similar ocurre en el Ministerio de Salud, en el Sector de la Educación y en otras Dependencias, por lo que es válido afirmar que la evolución de la negociación colectiva de facto ha llevado a superar en la práctica ancestrales diferencias en las cúpulas de dirección confederal costarricense, para pasar así a una etapa de unidad de las organizaciones de primer grado (25), incorporando además entidades no sindicales. Lo anterior no debe llevar a soslayar que ocasionalmente la titularidad recaiga en una sola organización sindical o gremial, ya sea por tratarse de la única con presencia importante en el sector, o bien por la imposibilidad práctica de formular un único y unitario planteamiento, aunque tal situación es actualmente frecuente en sectores de poco desarrollo sindical, en términos generales.(26) De todas formas, la unidad prevaleciente por regla general, para efectos de la negociación, sería en términos teóricos una representación unitaria, aunque no proporcional al número de afiliación, sino igualitaria para todas las organizaciones, y que no tiene establecidos mecanismos de resolución de los conflictos de representatividad, los cuales deben ser enfrentados por las propias organizaciones. Este aspecto sin embargo, no debe considerarse en sentido negativo, pues es de esperar que la evolución normal, lleve a los participantes a establecer, por sí mismos, criterios de representatividad adecuados, cuando la práctica así lo exija. Una última apreciación sobre el tema, esta referida a la integración de la representación de los trabajadores que establecen algunas normas reglamentarias, y las cuales establecen expresamente la participación de todas las organizaciones involucradas. Tal concepción obedece a la intención estatal de no restringir la participación, y evitar con ello conflictos adicionales, pero ha sido también uno de los factores de impulso del fenómeno unitario descrito. En tal línea se enmarcan la integración de la citada Comisión de Negociación Salarial en el Sector Público, que establece específicamente la participación de seis centrales sindicales, dos entidades gremiales no sindicales del Magisterio Nacional (ANDE y APSE), y dos organizaciones sindicales de primer grado; y la integración de la Junta de Relaciones Laborales del Ministerio de Salud, en la cual tienen representación todos los sindicatos que operen en el Ministerio. IV. EL CONTENIDO. El contenido de la negociación colectiva de facto en la administración pública es sumamente variado. Tal característica puede obedecer en lo fundamental, a las causas que originan la misma. No obstante, debe advertirse que la distinción entre peticiones o acuerdos de naturaleza jurídica y de intereses o de carácter económico social, de valor y trascendencia en el ámbito del derecho laboral colectivo, no parece tener mayor importancia en este fenómeno, pues los acuerdos versan indistintamente sobre ambos aspectos. Es de presumir que la posibilidad de pactar sobre la base únicamente de la fuerza sindical, no ha permitido a las partes deliberar sobre cuestiones que podrían, en la negociación tradicional, no ser fácilmente admitidas por su naturaleza jurídica. El contenido de los acuerdos existentes será analizado, en lo fundamental referido a los temas que parecieran de mayor importancia, y que reflejan ya sea el carácter permanente del fenómeno (los organismos paritarios, el desarrollo y ampliación de los derechos sindicales), o las consecuencias económicas de la misma, cual es el caso de la creación de sobresueldos o las modificaciones salariales en general. A. LA CREACIÓN DE ORGANISMOS PARITARIOS. Una constante en los acuerdos suscritos en los últimos años, muestra claramente la tendencia de las partes a la creación de entidades bipartitas de negociación permanente en el sector, o al menos destinadas a la elaboración de proyectos o reglamentaciones para la aprobación posterior. Este tipo de acuerdos ha sido suscrito tanto en las negociaciones de carácter confederal,(27) como en las realizadas por organizaciones de primer grado. Así, en las negociaciones entre las Centrales Sindicales y el Poder Ejecutivo, efectuadas el l de agosto de 1988, se acordó la integración de una "Comisión Bipartita con el objeto de elaborar un proyecto de reglamento de los Convenios 87, 98, 135 y Recomendación 143 de la Organización Internacional del Trabajo"(Punto Primero del Acuerdo);se le otorga participación a las Centrales en la Comisión de Productividad del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Punto sexto del Acuerdo), y se acordó el fortalecimiento de la Comisión Bipartita sobre Costo de Vida y Salarios, "e integrar una Sub-Comisión con un asesor legal de ambas partes para que preparen...un proyecto de decreto que reestructure el actual decreto de la Junta de Adecuación de Precios..."(Punto Sétimo del Acuerdo)(28). El Ministerio de Hacienda, representado por su titular el Dr. Fernando Naranjo V. y las Confederaciones Sindicales suscribieron un Acta mediante la cual acordaron "establecer un mecanismo mediante el cual, periódicamente lleven a cabo reuniones para analizar la situación económica y social en general del país, y en particular de la hacienda pública"(29). En igual sentido el Acuerdo de Coronado,(30) celebrado entre las principales centrales sindicales y el Poder Ejecutivo estableció una serie de temas de interés común entre las partes, procediendo a la creación de comisiones bipartitas para la elaboración de proyectos de ley de interés común. Por otra parte, el acuerdo suscrito por los Sindicatos UNATROPYT, UNEMOP, ASOTOP, ATTEMOPT y ANEP, (las cuales integran el CEPSMOPT), con el señor Edgar Meléndez C. Vice Ministro de Obras Públicas y Transportes, el día 1 de setiembre de 1989, estableció que el Ministerio en cuestión "se compromete a analizar y resolver en forma permanente..." con la coalición de las organizaciones sindicales mencionadas, "los problemas que aquejan a los trabajadores de la Institución. A estos efectos se tendrán reuniones, por lo menos una vez al mes. Las representaciones de las partes serán numéricamente iguales, sin perjuicio de que, cada una de ellas, asistirá con los asesores que estime necesarios",(Punto 5 del Acuerdo) en igual forma, el pacto comprendía la creación de un "órgano específico" integrado por representantes del MOPT y de los Sindicatos para "estudiar y establecer el procedimiento para la creación de la carrera Técnico-Profesional para los niveles técnico y técnico profesional." (Punto 6 del Acuerdo)(31). Recientemente, las más altas Autoridades del Ministerio de Gobernación y Policía y de la Dirección Nacional de Comunicaciones, suscribieron un Acuerdo con una coalición de organizaciones sindicales, mediante el cual se crea la "Junta de Relaciones Laborales de CORTEL, la cual estará integrada por un representante de cada organización firmante...y por una representación igual de la Dirección Nacional de Comunicaciones...quienes deberán fijar los fines de dicha Junta y su modo de operación" (32). En ocasiones, los acuerdos tienen como finalidad inmediata la solución de un conflicto laboral que ha llegado ya a las manifestaciones externas. En tales eventos, la creación de organismos bipartitos tiende a la negociación ya sea de las causas mismas del conflicto, o a la solución de cuestiones íntimamente relacionadas con la huelga, como por ejemplo los despidos, o a la supervisión del cumplimiento de los acuerdos. El inicio de la negociación a través del acuerdo ha sido puesto de manifiesto en el documento suscrito entre el Consejo Permanente de estudios y soluciones de la problemática de Limón (CPESPL) y el Gobierno de la República representado entre otros por los Vice Ministros de la Presidencia y Trabajo y Seguridad Social,(33) igualmente, en el "Acta de Acuerdo" suscrita entre el Poder Ejecutivo representado por el Ministro de Justicia, Dr. Hugo A. Muñoz, y la Asociación Nacional de Empleados Públicos, (A.N.E.P.) para la finalización de la huelga de empleados de la Dirección General de Adaptación Social, en cuyo punto 4,se trata en específico en relación al despido de algunos Agentes de Seguridad y Vigilancia por su participación en una huelga declarada ilegal, y en la cual, se acordó al respecto la integración de una Comisión, con participación sindical, que actuaría como "órgano director de los procedimientos sumarios de la revisión de los mencionados despidos. Tendrá un plazo de quince días hábiles, para que, en resolución debidamente razonada, caso por caso, establezca la participación o no del vigilante en la huelga. En el caso de que esa comisión demuestre que no hubo participación alguna del vigilante en la huelga, se le reintegrará a sus labores y se le pagará los salarios caídos..."(34). Finalmente, en lo que se refiere a Comisiones de carácter bipartito,encargadas del cumplimiento de los acuerdos logrados, cabe señalar lo pactado entre una coalición sindical interesada (ANEP,ANAESPA,y SITECO) y la Dirección Regional (Región Brunca) del Ministerio de Salud, acuerdo éste en que se señaló: "A efecto de supervisar el cumplimiento de todo lo pactado, se propone lo que sigue: Ambas partes nombrarán dos representantes a efecto de velar por el cumplimiento de los acuerdos aquí firmados. Cada parte tiene el pleno derecho de convocar a la otra cuando se considere que ha violado alguno de los acuerdos. El aviso de convocatoria se hará con ocho días de anticipación a la fecha de la reunión" (35). La creación de órganos de participación de los trabajadores, originados en la negociación colectiva, ha sido por lo general establecida, como queda dicho, en los Acuerdos mismos, aunque excepcionalmente mediante un Decreto Ejecutivo, o una resolución administrativa, se le ha dado existencia formal al ente. En lo que se refiere al Decreto Ejecutivo, la Comisión o Junta de Relaciones Laborales establecida en el MOPT,(CESPMOPT) ha sido incorporada en un Proyecto de Decreto enviado al Poder Ejecutivo recientemente por las Autoridades de este Ministerio; y respecto a la integración mediante resoluciones, cabe mencionar la Resolución DG-155-88 de la Dirección General de Servicio Civil, la cual fue producto de una negociación entre las organizaciones sindicales del Ministerio de Salud y el Titular de esa cartera, en la cual al establecerse el pago de un sobresueldo por "peligrosidad", deja la determinación de los trabajadores finalmente cubiertos a una "Comisión Tripartita, con representantes de la Dirección General de Servicio Civil, de los trabajadores y del Ministerio de Salud" (36). Igualmente, en la Dirección General de Desarrollo de la Comunidad, (DINADECO) del Ministerio de Gobernación, funciona desde hace varios años, un órgano integrado mediante la negociación directa entre la administración y representantes del Sindicato de Trabajadores de Desarrollo de la Comunidad (SITRADECO)(37). B. SALARIOS. La principal objeción formal a la negociación colectiva en este sector, tradicionalmente ha sido el hecho de que resulta imposible la negociación salarial, dados los incrementos del gasto público que la misma genera, y el pretendido carácter estatutario de la relación de empleo público. No obstante, la realidad revela que con independencia de tales objeciones, que la negociación salarial no ha desaparecido con la prohibición de la suscripción de Convenciones Colectivas de Trabajo. Si bien las reivindicaciones salariales han sido canalizadas por otras vías, en especial el arbitraje judicial, aún la negociación colectiva de facto mantiene considerable influencia en el tema. La negociación salarial se encuentra, en este ámbito, referida a dos subtemas: el aumento general aplicable a los salarios base, logrado en esta área fundamentalmente a través de la Comisión de Negociación Salarial del Sector Público, y la creación o incremento de sobresueldos a través de la negociación de facto en cada uno de los Ministerios o Centros de trabajo en que la misma tiene presencia. El primero de los aspectos citados parece tener importancia en cuanto a dejar establecido que desde 1986, año de creación de la Comisión citada, el Poder Ejecutivo mantiene acuerdos de incrementos salariales semestrales, mediante mecanismos de ajuste relacionados con el Indice de Inflación previsto para cada período. Las deficiencias del mecanismo utilizado, sobre todo en relación a determinados sectores de trabajadores, no le resta, a los efectos de esta investigación, valor a la Comisión misma, pues pese a todo, la misma ha sido un ente negociador de los salarios de todo el sector público costarricense(38). Pero aún mediando la existencia de dicha Comisión, las discrepancias sobre los incrementos salariales generales han sido resueltas también mediante la negociación de facto. Es este el caso de la huelga de empleados públicos del mes de julio de 1993, la cual finalizó con la suscripción de un acuerdo formal entre varias organizaciones sindicales y el Poder Ejecutivo, y mediante el cual se definió un incremento salarial mayor que el originalmente acordado(39). En materia de creación de incentivos o sobresueldos, la negociación de facto se revela particularmente fértil. En el Ministerio de Salud, desde hace ya varios años, las organizaciones sindicales anualmente negocian los montos a recibir por los trabajadores por concepto de viáticos, estableciendo los incrementos mensuales, no sin tener en ocasiones que recurrir los trabajadores a medidas de presión. El último de tales acuerdos, suscrito entre las organizaciones sindicales ANEP, SINAESPA y SINAE por una parte y el Vice Ministro de Salud, el Gerente de la División Administrativa, la Directora de Asesoría Legal, y el Gerente de la División Financiera Contable,por otra, se encuentra fechado el dos de octubre de 1989 (40). No obstante,lo anterior bien podría ser una excepción a la regla general, pues la tendencia es que los acuerdos sobre incrementos salariales, ya sean éstos a la base o como sobresueldos, sea ratificada con posterioridad mediante una resolución administrativa, mediante la emisión de un Decreto Ejecutivo e incluso mediante la aprobación de una ley. Como ya se indicó, en el Ministerio de Salud, se procedió -por el acuerdo de las partes- a la creación de un sobresueldo por peligrosidad de un 5% sobre el salario base, para los trabajadores de los Departamentos de Citología Exfoliativa, Lucha Antituberculosa, Enfermedades Venéreas y Análisis Químico Clínico, el cual fue posteriormente formalizado mediante la emisión de una Resolución de la Dirección General de Servicio Civil (Resolución DG-155-88 del 1-10-88), y como también se indicó anteriormente, la individualización de los trabajadores que devengarían el sobresueldo, quedó a cargo de una Comisión Tripartita (41). En lo que se refiere a la formalización de los resultados de la negociación colectiva de facto en materia salarial, mediante un Decreto Ejecutivo, debe mencionarse que los representantes de las organizaciones gremiales (no sindicales) y sindicales del Magisterio Nacional y de las Confederaciones Sindicales, suscribieron un acuerdo específico con el Poder Ejecutivo (representado por los Vice-Ministros de Trabajo y de Hacienda), para la aplicación de la Ley No. 6835 referente a las anualidades por antigüedad en el sector público (42). Dicho convenio, que sin duda pretende solucionar una controversia de naturaleza jurídica, y que estableció un procedimiento gradual de amortización y reconocimiento de las deudas pendientes por una incorrecta aplicación de la ley, fue mencionado expresamente en una Circular posterior de la Dirección General de Servicio Civil,(43) y fue refrendado en su totalidad, al reproducirse íntegramente por el Decreto Ejecutivo No. 18181-H del 14 de junio de 1988 (44). Recientemente se produjo una negociación directa sobre el mismo tema, pero respecto a las trabajadoras de los Comedores Escolares del Ministerio de Educación, agrupadas en el Sindicato de Trabajadores de Comedores Escolares (45). Así mismo, en el caso de los Controladores del Tránsito Aéreo, el "Acuerdo Final", suscrito después de una huelga de grandes repercusiones,(46) el Poder Ejecutivo pactó con el Sindicato de Técnicos en Navegación Aérea,(SITECNA) asumiendo el compromiso de emitir un Decreto Ejecutivo creando la Carrera Técnica, estableciendo porcentajes adicionales de sobresueldo por Riesgo o responsabilidad compartida de un 10 a un 25 % (con un incremento semestral del 5%) sobre cada salario base, y otorgando un incremento general a los salarios base de toda la categoría profesional involucrada (47). El contenido del acuerdo fue en su totalidad incorporado al ordenamiento mediante el Decreto Ejecutivo No. 18157-MOPT del 16 de mayo de 1988 (48), que en definitiva ratificó la terminación de la huelga en el sector. Particular importancia en este aspecto reviste el acuerdo suscrito entre el Consejo Inter magisterial Asociado (CIMA) coalición de organizaciones magisteriales y el Gobierno de la República el día 29 de abril de 1990, mediante el cual se puso fin a una huelga de doce días, y se procedió al reconocimiento de la categoría de "profesionales" a los trabajadores de la Educación costarricense. Dicho acuerdo no sólo implicó importantes incrementos salariales a partir de su firma, sino que su publicación hizo evidente como en ocasiones la negociación directa se disfraza o encumbre en la pretendida unilateralidad del Decreto Ejecutivo (49). Lo señalado sería suficiente a efecto de demostrar que la negociación colectiva de facto genera también algunos de los incrementos salariales que se pretenden evitar a través de la negativa a la suscripción de la Convención Colectiva de Trabajo; no obstante, ante la objeción de que en ocasiones el incremento salarial queda sujeto únicamente a la emisión de una ley, cabe señalar el caso de los trabajadores de la Dirección General de Adaptación Social, del Ministerio de Justicia, los cuales después de una huelga ilegal de 22 días, suscriben un acuerdo mediante el cual se establece la aplicación de la Ley No. 6835 (anualidades por antigüedad), la creación de un sobresueldo salarial de ochocientos colones por concepto de riesgo penitenciario con un incremento del 12,5% anualmente, y la extensión al personal de esta Dependencia del Régimen de Pensiones del Registro Nacional. Las dos últimas reivindicaciones, pactadas en el Convenio final(50), fueron incorporadas en dos reformas legislativas posteriores, aprobadas por la Asamblea Legislativa en los meses de setiembre y diciembre de 1984 (51). Una faceta importante de la negociación de facto en la administración pública se ha revelado recientemente al surgir negociaciones Poder Ejecutivo - Organizaciones laborales, en relación a la ejecución y cumplimiento de las sentencias arbitrales. Estas negociaciones, tendientes a la solución de discrepancias de carácter jurídico, se han realizado encontrándose los trabajadores en huelga, tanto en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, (en setiembre de 1989), como en el Ministerio de Agricultura y Ganadería (en el mes de marzo de 1990). C. DERECHOS SINDICALES. La falta de un desarrollo en la legislación ordinaria de la Libertad Sindical establecida en nuestra Constitución Política,(52) y en los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo ratificados por el país, ha quedado librada a la reglamentación que las mismas partes de las relaciones laborales colectivas acuerden. Si en el pasado fue este un tema recurrente de las Convenciones Colectivas de Trabajo, en la actualidad, por las razones ya apuntadas, el contenido se ha traslado, como era de esperar a la negociación de facto. En esta materia, las regulaciones adoptadas por las partes mantienen la característica apuntada, de ser ratificadas posteriormente por una disposición de aparente soberanía y unilateralidad, ya sea ésta un Decreto Ejecutivo, o una resolución o acuerdo del Jerarca correspondiente, aunque en ocasiones y con frecuencia, se prescinde de dicha ratificación posterior, y las medidas rigen por el sólo acuerdo entre trabajadores o sus organizaciones y los representantes de la administración pública. En lo que se refiere a la incorporación de los acuerdos mediante un Decreto Ejecutivo, cabe señalar dos reglamentaciones originadas en negociaciones al más alto nivel: En agosto de 1988, las principales Confederaciones Sindicales del país, y una delegación del Poder Ejecutivo encabezada por el señor Ministro de Trabajo, Lic. Edwin León Salazar, pactaron la integración de una Comisión bipartita con el objeto de elaborar una reglamentación en materia de Libertad Sindical (53). Tal compromiso, fue reasumido con posterioridad, y en enero de 1989, un nuevo acuerdo llevó a la integración de la Sub - Comisión encargada del tema. Finalmente, el documento final de la negociación, suscrito por los Lic. Edwin León Villalobos, Ministro de Trabajo, y por su Vice Ministro Lic. Luis F. Vargas Benavides, junto con los representantes sindicales estableció: "...1. Tenemos por aprobado el proyecto de Reglamento sobre Libertad Sindical, en los términos del documento adjunto. |
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