Origen y evolución histórica: De las ccee a la ue. La dinámica del proceso de integración: Ampliación vs profundización. La ampliación (adhesiones pasadas y futuras), la profundización (etapas y perspectivas), el carácter abierto pero (políticamente) irreversible del proceso de integración






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títuloOrigen y evolución histórica: De las ccee a la ue. La dinámica del proceso de integración: Ampliación vs profundización. La ampliación (adhesiones pasadas y futuras), la profundización (etapas y perspectivas), el carácter abierto pero (políticamente) irreversible del proceso de integración
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TEMA 6: EL CONSEJO:



La estructura del Consejo: Composición, organización y presidencia. El Comité de Representantes Permanentes (COREPER). Los grupos de trabajo. La Secretaría General.
El Consejo es una de las instituciones que configuran el marco institucional único de la UE. Tras el Tratado de Maastricht decidió denominarse Consejo de la UE.

Su sede está en Bruselas, pero durante los meses de abril, junio y octubre celebra sus sesiones en Luxemburgo. Por causas excepcionales puede escogerse mediante decisión unánime otro lugar para una sesión concreta.
Composición y naturaleza:

El Consejo está integrado por un representante de cada uno de los 15 Estados miembros de la UE, los cuales participan plenamente en el proceso decisorio. No obstante, en sus reuniones también participa la Comisión y, eventualmente, el Banco Central Europeo (BCE). En ambos casos, sin embargo, su presencia no les habilita para tomar parte en el proceso decisorio.

La representación de los Estados miembros:

El artículo 203.1 del TCE establece que el Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro. Del tenor de esta disposición se deducen dos elementos en la representación del Estado:

  • Rango ministerial: Determinado por el ordenamiento interno de cada Estado, resultando irrelevante la condición en virtud de la cual se ostenta el rango.

  • Facultad para comprometer al Gobierno del Estado: Cuestión que el ordenamiento comunitario deja también a los respectivos ordenamientos internos.

La regla de composición del artículo 203.1 del TCE implica una formación variable de la institución, al carecer de miembros fijos o natos. Si bien originariamente los representantes eran los Ministros de Asuntos Exteriores, los avances de la integración comunitaria y la creciente especialidad de las materias abordadas en las reuniones del Consejo hicieron pronto necesario el que en sus sesiones se diera cabida a otros representantes estatales.

Es posible distinguir diversas formaciones del Consejo conjugando los criterios de la materia y del representante que en ocasiones exige el Derecho Comunitario que asista para tratarla. Se distinguen dos tipos de formaciones:

  • Formaciones ordinarias del Consejo: El artículo 203 del TCE habilita a cualesquiera representantes del Estado miembro, siempre que tengan rango ministerial y capacidad para comprometer al Gobierno de dicho Estado. Dentro de estas formaciones ordinarias se distinguen las siguientes formaciones:

  • Formaciones generales o Consejo de Asuntos Generales, en las que el Consejo actúa integrado por los respectivos Ministros de Asuntos Exteriores.

Esta formación pasa a poseer en la práctica una naturaleza residual para ceñirse al examen de las cuestiones que no posean un cariz lo suficientemente técnico como para ser asignadas a otras formaciones. No obstante, esta composición del Consejo ve de nuevo acentuada su importancia al resultar competente en el marco de los pilares intergubernamentales, PESC y CPJP.

  • Formaciones especializadas o Consejos sectoriales, en los que el Consejo se integra por los responsables ministeriales competentes cuando su orden del día incide en materias propias de su Departamento Ministerial (Consejo de Agricultura, Consejo de Transporte, etc.).

  • Formaciones mixtas, en las que el Consejo aparece integrado por una pluralidad de representantes ministeriales en función de la heterogeneidad de las materias incluidas en el orden del día. Esta formación reviste carácter ocasional y no supone una alteración de las reglas de composición del Consejo.

  • Formaciones singulares: Se tratan de excepciones a la regla general del artículo 203 del TCE y conllevan la necesaria participación de un concreto representante estatal. Este es el caso de las reuniones del Consejo en su formación de Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros.

También constituye una manifestación singular la composición del Consejo integrado por los Ministros responsables en materia de Economía y Finanzas (ECOFIN).

Esta pluralidad de formaciones del Consejo, sin embargo, no debe inducir a error en cuanto a la naturaleza de la institución. Existe un único Consejo que por razón de las materias presenta diferentes formaciones. Tampoco parece congruente establecer una jerarquía entre sus diferentes formaciones, reconociendo meramente un cierto poder de coordinación en favor del Consejo de Asuntos Generales, aunque con el Tratado de Ámsterdam parece apuntarse una cierta supremacía en favor del Consejo en su formación de Jefes de Estado y de Gobierno.

La composición del Consejo es cuestión distinta de la composición de las delegaciones de los Estados miembros que participan en sus reuniones. Los representantes de los Estados miembros, el representante de la Comisión y el del BCE actúan en ellas asistidos por otras autoridades y funcionarios.
Naturaleza:

El Consejo es un órgano intergubernamental. Sus miembros actúan como representantes de los Gobiernos de los Estados miembros de la UE.

El Consejo representa los intereses de los Estados miembros, constituyendo la voz de los intereses particulares y nacionales de los miembros.

En nada empaña esta característica el hecho de que tras sus deliberaciones las decisiones adoptadas reflejen la conciliación de los contradictorios intereses de los Estados miembros. Aún así sus actos reflejarán los intereses de éstos frente al genuino interés comunitario confiado a la Comisión.

La continuidad en sus actividades hace de él una formación casi permanente y sus métodos de trabajo difieren ostensiblemente de los operativos en los Comités o Consejos de Ministros de las organizaciones de cooperación existentes en el ámbito europeo. Esta institución constituye el órgano más importante de la UE. De un lado, en relación con los pilares intergubernamentales el Consejo posee efectivamente un papel protagónico, de otro lado, porque respecto al pilar comunitario, hecha excepción de la CECA, se asignan a él las más importantes funciones.
Funcionamiento del Consejo:

Se regula en su reglamento interno. La competencia del Consejo para establecer su propio reglamento interno, reconocida en el artículo 207.3 del TCE, ha sido esclarecida por el TJCE al destacar que esta manifestación se inscribe en el marco de las facultades que le son reconocidas para adoptar medidas apropiadas con vistas a garantizar su funcionamiento interno en interés de una buena administración.

Organización:

La Presidencia del Consejo es ostentada sucesivamente durante un período de 6 meses por cada uno de los Estados miembros ajustándose a un criterio de rotación. La Presidencia se ejercerá por rotación por cada Estado miembro en el Consejo durante un período de 6 meses según un orden que determinará el Consejo por unanimidad (artículo 203.2 del TCE).

El criterio de rotación responde a una idea de equilibrio entre los intereses del conjunto de Estados miembros, en la que destaca el afán por alternar la presencia de Estados grandes, medianos y pequeños y garantizar que todo Estado miembro desempeñe la Presidencia al menos cada 8 años.

Existe la posibilidad de que el Consejo por unanimidad de sus miembros acuerde el que un Estado miembro ejerza la Presidencia durante un periodo distinto al establecido, siempre y cuando tal derogación al sistema general sea solicitada por los Estados miembros interesados.

A la Presidencia le corresponden las siguientes funciones:

  • Representar al Consejo en el ámbito internacional y ante el Parlamento Europeo.

  • Convocar y presidir las reuniones del Consejo, establecer el calendario provisional de sesiones v fijar provisionalmente su orden del día.

  • Acordar, excepcionalmente, el recurso al procedimiento escrito para agilizar la toma de decisiones.

  • Autenticar con su firma el acta de las sesiones.

  • Firmar los actos adoptados por el Consejo y el Parlamento Europeo, así como los adoptados exclusivamente por el Consejo.

En el ámbito de la PESC se ha articulado un sistema de Presidencia “cuasi” colegial (“troika”), en virtud del cual, desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el Estado que ostenta la Presidencia es asistido de modo permanente en el desempeño de la misma por el Secretario General del Consejo, en sus funciones de Alto Representante de la PESC, y, en su caso, por el Estado miembro que vaya a desempeñar la siguiente Presidencia. Estas funciones de asistencia no suponen jurídicamente una limitación de los poderes de dirección atribuidos a la Presidencia en ejercicio.

También contribuye a dotar de estabilidad a la institución la Secretaría General, la cual aporta al Consejo y a sus órganos auxiliares su infraestructura material y logística, al tiempo que organiza a los funcionarios de la institución. Su concreta organización es decidida por el Consejo y se integra actualmente por un servicio jurídico y diez direcciones generales.

Al frente de la misma se encuentra el Secretario General, asistido en sus funciones por un Secretario General adjunto, ambos nombrados por el Consejo por unanimidad, por períodos de 5 años renovables. En cuanto a sus funciones respectivas, al primero le corresponde el desempeño de los cometidos previstos en el marco de la PESC, así como las funciones anteriormente ejercidas por la antigua Secretaría del sistema Schengen; en cambio, la vertiente tradicional de gestión e infraestructura administrativa del Consejo constituye el cometido del Secretario General adjunto.

Desarrollo de las reuniones:

Las sesiones del Consejo poseen carácter periódico, desarrollándose mensualmente al menos una reunión de la formación “Asuntos Generales”, así como varias de las formaciones especializadas.

La convocatoria de la reunión corresponde al Presidente del Consejo, a iniciativa propia, de uno de sus miembros o de la Comisión, quien establece a indicación de sus miembros un orden del día provisional; el orden día definitivo se adopta al comienzo de cada sesión. En él los asuntos a tratar se ordenan de acuerdo con la clasificación entre puntos A y puntos B. Los primeros hacen referencia a aquellas cuestiones, generalmente de naturaleza técnica, de mera gestión o de naturaleza procesal, acerca de las cuales representantes de los Estados miembros ya han llegado a un acuerdo previo en el seno del COREPER, siendo aprobados sin debate alguno por el Consejo.

Los puntos B están constituidos por cuestiones preferentemente de alto contenido político acerca de las cuales ha sido imposible alcanzar un acuerdo con anterioridad a la reunión de la institución; su examen y eventual aprobación constituyen el núcleo de las sesiones del Consejo.

La inclusión de un punto no previsto en el orden del día provisional requiere unanimidad.

En principio, el Consejo se constituye con la presencia de sus miembros, pero un miembro que no pueda asistir a una sesión podrá hacerse representar, si bien a efectos de votación cada Estado sólo puede ostentar una delegación de voto.

Las sesiones del Consejo se realizaban inicialmente a puerta cerrada, aunque se permitía excepcionalmente la presencia de observadores invitados. Con posterioridad, la aplicación del principio de transparencia y de reducción del déficit democrático al funcionamiento de las instituciones comunitarias ha posibilitado su “apertura” al público.

De cada sesión se levanta acta que aprueba el Consejo en su sesión ulterior y que firman el Presidente y el Secretario General o el Secretario General adjunto. El artículo 255 del TCE establece que todo ciudadano de la UE, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio en un Estado miembro, podrá acceder a tales documentos.
El Comité de Representantes Permanentes (COREPER) y los grupos de trabajo del Consejo:

La competencia decisoria que se asigna al Consejo hace necesaria una actividad previa tendente a preparar las materias sobre las que se producirá el acuerdo en su seno.

COREPER:

Este órgano auxiliar no se hallaba inicialmente previsto en los tratados constitutivos, siendo instituido por el Reglamento interno del Consejo. Su origen se encuentra en el Comité de Coordinación (COCOR), cuyas funciones van a ser asumidas ulteriormente por el COREPER.

El COREPER está formado por las representaciones permanentes de los Estados miembros acreditadas ante las Comunidades. Cada representación nacional se integra por el Embajador correspondiente, así como por funcionarios de los diferentes departamentos de las Administraciones nacionales de los Estados miembros. La organización de sus trabajos se estructura en dos niveles:

  • COREPER I: Agrupa a los representantes permanentes adjuntos, se reúne generalmente dos veces por semana y examina las materias eminentemente técnicas.

  • COREPER II: Agrupa a los Embajadores, tiene generalmente una reunión semanal y aborda las cuestiones eminentemente políticas y en particular prepara las reuniones del, Consejo de Asuntos Generales y del ECOFIN.

Ambos niveles trabajan de manera autónoma y no existe jerarquía entre ellos. Tanto en uno como en otro, la Presidencia del órgano es desempeñada por el representante del Estado que ostenta la Presidencia del Consejo, siendo asumidas las funciones de secretaría por la Secretaría General del Consejo.

En el plano práctico, la labor formalmente desarrollada por el COREPER posee mayor trascendencia, gozando de una verdadera delegación de poderes.

El Reglamento interno del Consejo ha venido a concretar los nuevos poderes del COREPER, estableciendo su competencia para adoptar las siguientes decisiones de procedimiento:

  • La celebración de las reuniones del Consejo en un lugar distinto de Bruselas o Luxemburgo.

  • La retransmisión de determinados debates cara al público.

  • La publicación, en determinadas circunstancias, de los resultados de las votaciones del Consejo.

  • La consulta a una institución o a un órgano.

  • La aprobación o modificación del acta del Consejo.

Sin embargo, la presencia del COREPER perturba el equilibrio institucional y las premisas del proceso decisorio, acentuando el conocido déficit democrático de las Comunidades. La inserción ha tendido a “degradar” el diálogo interinstitucional en el proceso decisorio pues este órgano se erige en el interlocutor de la Comisión, en vez del Consejo. Por otra parte, su composición por funcionarios nacionales tiende a alejar aún más el proceso de las instancias elegidas democráticamente por los cuerpos electorales de los Estados miembros.
Los grupos de trabajo del Consejo:

Constituyen órganos auxiliares (permanentes, temporales o “ad hoc”), creados por el Consejo o por el COREPER con miras a proceder al estudio y revisión técnica de las propuestas sometidas por la Comisión, por tanto, desarrollan una labor preparatoria en relación con el cometido del Consejo.

Poseen una composición tripartita: Representantes de las Administraciones nacionales de los Estados miembros, representantes de la Comisión y representantes del Consejo. Sus reuniones son presididas por un delegado del Estado miembro al que le corresponda la Presidencia del Consejo.

Otros órganos auxiliares especiales en el pilar comunitario:

En el ámbito específico de la política agrícola las competencias del COREPER son ejercidas por un órgano auxiliar específico, el Comité Especial de Agricultura. Integrado por representantes de los Ministerios de Agricultura, presidido por el perteneciente al Estado que la Presidencia del Consejo y asistido por la Secretaría General del Consejo, prepara los actos a adoptar por el Consejo en materia de política agrícola.

En el marco de la política comercial, existe el Comité del artículo 113, designado por el Consejo para asistir a la Comisión en la negociación de los acuerdos internacionales en materia comercial. Está integrado por un representante de cada uno de los Estados miembros y el Director General que se ocupa de las relaciones exteriores en representación de la Comisión.

En el marco de la política económica y monetaria se prevé un Comité Económico y Financiero, integrado por dos representantes de los Estados miembros, dos de la Comisión y dos del Banco Central Europeo, al que se asigna la elaboración de dictámenes y el seguimiento de la situación económica y financiera de los Estados miembros, así como la preparación de los trabajos del Consejo en esta materia, sin perjuicio de las funciones del COREPER.

Finalmente, en el campo de la política de empleo se establece un Comité de Empleo de carácter consultivo, con objeto de fomentar la coordinación entre los Estados miembros en materia de políticas de empleo y del mercado laboral. Está integrado por dos representantes de cada uno de los Estados miembros y dos representantes de la Comisión.

Órganos auxiliares en los pilares intergubernamentales:

La labor del Consejo en el ámbito de los pilares intergubernamentales es auxiliada por la presencia de unos Comités específicos. En la PESC existe un Comité Político (COPO), integrado por los directores políticos de los Ministerios de Asuntos Exteriores respectivos, al que se asigna el seguimiento de la situación internacional, la emisión de dictámenes en estas materias, así como la supervisión de la ejecución de las políticas acordadas.

En la CPJP existe un Comité de Coordinación integrado por altos funcionarios de las Administraciones nacionales al que se asignan funciones asesoras y la preparación de los trabajos del Consejo en este ámbito. En el desarrollo de sus funciones este Comité está auxiliado por sendos Comités directores (Política y Cooperación judicial).
Las funciones y competencias del Consejo en el ámbito de las Comunidades Europeas: El Consejo como principal órgano legislativo y decisorio comunitario. El procedimiento de adopción de decisiones en el seno del Consejo: Su “iter”. Las reglas de votación en el seno del Consejo (reglas de mayoría y referencia a los compromisos de Ioannina y de Luxemburgo). El papel del Consejo en las relaciones exteriores de la Unión Europea, con especial referencia a la celebración de acuerdos internacionales:
Reglas de adopción de acuerdos y procedimientos de votación:

El Consejo adopta sus acuerdos mediante votación sobre los asuntos incluidos en el orden del día. Normalmente, la votación se lleva a cabo a iniciativa del Presidente pero también procede a instancia de cualquier miembro del Consejo o de la Comisión, siempre que la mayoría de los miembros del Consejo se pronuncie en tal sentido. El orden de votación es el de rotación en la Presidencia del Consejo, comenzando por el miembro que sigue al Estado miembro que ejerza la Presidencia.

El voto es personal, si bien cabe la delegación en otro miembro del Consejo. Cada miembro del Consejo podrá actuar en representación de uno solo de los demás miembros.

Con carácter excepcional, se prevé la votación mediante el recurso al “procedimiento escrito”, que exige la unanimidad de la institución o, en su caso, del COREPER e impone asimismo el consentimiento de la Comisión cuando el asunto resulte ser iniciativa de la misma. La terminación de este procedimiento se verifica mediante declaración de la Secretaría General.

Los procedimientos de votación: Mayoría simple, mayoría cualificada y unanimidad:

Aparentemente, la regla general en el proceso de votación la constituye la mayoría simple. En este caso, cada representante posee un voto, siendo necesarios 8 votos del total de 15 para que prospere la propuesta.

Un examen más atento de las disposiciones de los tratados, sin embargo, revela que lo que parece ser el régimen ordinario constituye más bien una excepción. Las decisiones del Consejo en el pilar comunitario se adoptan preferentemente de acuerdo con la regla de la mayoría cualificada.

El presupuesto del procedimiento de mayoría cualificada lo constituye la ponderación de votos. En este procedimiento los Estados no actúan de acuerdo con la regla de “un Estado, un voto”, sino que a cada uno de ellos se le asignan un número determinado de votos en función de su potencial político, económico y demográfico, entre un mínimo (2 votos) y un máximo (10 votos). Los “Estados grandes” disponen de 10 votos y el “Estado más pequeño” (Luxemburgo) dispone de 2 votos, situándose entre uno y otros los atribuidos a los restantes Estados miembros.

Siendo el número total de votos resultante de 87, para la adopción de un acuerdo precisado de mayoría cualificada se hace necesario alcanzar 62 votos, cifrándose la “minoría de bloqueo” (que impediría la adopción del acuerdo) en 26 votos. Esta fórmula obedece a un complejo equilibrio entre los intereses de los diferentes Estados.

En relación con el TUE, la mayoría cualificada se preceptúa para sancionar a los Estados miembros que violen de manera grave y persistente el principio democrático y en el ámbito del TCE se aplica para autorizar la cooperación reforzada, mercado interior, política agrícola común, etc.

Junto al procedimiento general de mayoría cualificada, existe un procedimiento de carácter reforzado operativo en aquellos escasos supuestos en los que el Consejo puede actuar sin la previa propuesta (poder de iniciativa) de la Comisión. En estos casos, se exige cumulativamente que los 62 votos necesarios para la adopción del acuerdo “representen” asimismo el voto favorable de 10 Estados miembros como mínimo. Por otra parte, concretas disposiciones de los tratados y protocolos anexos articulan supuestos de mayorías cualificadas singulares y mayorías cualificadas especiales. Son ejemplo de las primeras el requisito de los 2/3 de los votos ponderados del Consejo, excluido el Estado miembro afectado. En cuanto a las segundas, la regla de la mayoría cualificada se modula en atención a la no participación de algunos Estados miembros.

Un último procedimiento de votación lo constituye el recurso a la regla de la unanimidad, en cuyo caso se requiere que la propuesta reciba el concurso favorable de los 15 Estados miembros; no obstante, esta regla es concebida constructivamente estableciéndose que no obsta a la unanimidad la abstención de algunos de los miembros presentes o representados del Consejo. A este procedimiento se reservan las materias de gran trascendencia.

La unanimidad, concebida como en el pilar comunitario, constituye la regla en materia de adopción de acuerdos en el seno de la PESC; también la unanimidad es la regla en el pilar de la cooperación en materia policial y judicial penal. El procedimiento es coherente con la naturaleza intergubernamental de tales procesos, si bien el vigor de la regla se tempera en ciertos supuestos al contemplarse:

  • La operatividad de una abstención constructiva en el marco de la PESC que no obsta a la unanimidad pero eventualmente impide que la decisión vincule al Estado miembro, si éste la acompaña de una declaración formal.

  • La aplicación en supuestos concretos, tanto en el ámbito de la PESC como de la cooperación policial y judicial en materia penal (CPJP), de la mayoría cualificada, aunque con ciertas particularidades.

  • La acogida de la regla de la mayoría de 2/3 de las partes contratantes en las medidas de aplicación de los convenios elaborados en el marco de la cooperación en materia policial y judicial penal (CPJP).

  • El recurso a la regla de la mayoría simple en cuestiones de procedimiento.

La adopción de acuerdos por mayoría cualificada en la práctica comunitaria: Los compromisos de Luxemburgo e Ioannina:

La acogida de la regla de la mayoría cualificada como procedimiento preferente en el proceso de toma de decisiones por parte del Consejo supone un elemento consustancial a la “estrategia de integración” que singulariza a las Comunidades Europeas frente a otras organizaciones internacionales. La íntima vinculación entre integración y mayoría cualificada se confirma en la propia Unión Europea, pues la mayoría cualificada constituye la regla en el proceso de toma de decisiones en el pilar comunitario.

La opción por una regla mayoritaria supone un abandono no exclusivamente retórico de los específicos intereses nacionales en aras de un interés global y permite por consiguiente la adopción de acuerdos que vulneren los intereses específicos de un Estado o una pluralidad de Estados miembros. En 1965 Francia alegó la defensa de sus intereses nacionales para cuestionar la aplicación del procedimiento de mayoría cualificada en relación con la ejecución de la política agrícola. En aquella ocasión, la amenaza de parálisis de la actividad comunitaria hizo necesaria la concertación de un acuerdo entre los Estados miembros en virtud del cual y en contra de la letra de los tratados la adopción de decisiones que afectaran a un interés esencial de un Estado miembro no se verificaría por el procedimiento de la mayoría cualificada sino buscando “en un plazo razonable” la unanimidad en el seno del Consejo: Este acuerdo informal se conoce como el “compromiso de Luxemburgo”. El procedimiento de toma de decisiones por medio de la mayoría cualificada no fue totalmente abandonado aunque sí manifiestamente limitado.

Con posterioridad, sin embargo, los efectos del “compromiso de Luxemburgo” tendieron a remitir.

Los frágiles equilibrios intracomunitarios que exige el procedimiento de la mayoría cualificada explican la aparición de nuevos elementos que condicionan su aplicación. Este ha sido el caso en relación con el último de los procesos de adhesión de nuevos Estados miembros: Desde entonces la aplicación del criterio de ponderación de votos entre los 15 Estados miembros implica la posibilidad de que los “Estados mediterráneos” se vean en minoría frente a las decisiones acordadas por mayoría cualificada por el conjunto de “Estados del Norte” y “centroeuropeos”. Con miras a conjurar este resultado, en la “reunión informal” de los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea celebrada en Ioannina (Grecia) se alcanzó un acuerdo sobre el particular, plasmado posteriormente en la decisión del Consejo de 29 de marzo de 1994, en virtud de la cual se introdujo un elemento de modulación en el proceso de toma de decisiones por mayoría cualificada, tendente a limitar la aprobación mecánica de decisiones por este procedimiento buscando un más amplio acuerdo en el seno del Consejo. El acuerdo es conocido como “compromiso de Ioannina”.

El “compromiso de Ioannina” introduce un supuesto de veto suspensivo en el procedimiento de toma de decisiones por mayoría cualificada, articulando una eventual mayoría cualificada agravada. No obstante, en éste se advierten un presupuesto y una serie de elementos:

  • El presupuesto lo constituye la existencia de una minoría, levemente inferior a la “minoría de bloqueo”, cifrada en una horquilla situada entre los 23 y los 25 votos; otra minoría no puede impedir la adopción del acuerdo con base en el procedimiento general de los 62 votos.

  • La consecuencia de la existencia de esta minoría es forzar a la adopción del acuerdo por una mayoría cualificada agravada de 65 votos.

  • La obligación de negociar y la consiguiente paralización del proceso decisorio posee un límite temporal, indeterminado en algunos casos (“plazo razonable”), o definido en los supuestos en los que el acto a adoptar se rige por los procedimientos legislativos de codecisión o, excepcionalmente, de cooperación con el Parlamento Europeo.

  • En el caso de que se agoten esos plazos sin obtenerse un acuerdo entre la mayoría del Consejo y la minoría de bloqueo, se levanta la suspensión y el Consejo podrá adoptar finalmente el acto por la mayoría de 62 votos prevista en el artículo 205 del TCE (el compromiso impone una “obligación de comportamiento”, no “de resultado”).


Competencias:

El Consejo posee un conjunto de poderes que hacen de él la institución predominante en la estructura institucional comunitaria.

El artículo 202 del TCE, al establecer la función del Consejo, precisa que:

  • Asegurará la coordinación de las políticas económicas generales de los Estados miembros.

  • Dispondrá de un poder de decisión.

  • Atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca.

Del artículo 202 del TCE se puede deducir una sistematización de los poderes del Consejo en los siguientes apartados: Competencias normativas (vinculadas al poder de decisión), competencias ejecutivas (ligadas a las competencias de ejecución que debe no obstante atribuir, salvo reserva expresa y motivada, a la Comisión) y competencias de coordinación.
Competencias legislativas:

Salvo en el TCECA, el Consejo es el órgano legislativo principal de la UE. Dispone de poderes normativos y de él emanan las normas generales que son adoptadas en forma de reglamentos, directivas o decisiones. Sus únicos límites se encuentran en el poder de iniciativa que monopoliza la Comisión, en la eventual participación del Parlamento Europeo en el procedimiento legislativo y en los escasos requisitos de orden procedimental que disciplinan su potestad normativa.

Una grave limitación en su competencia legislativa la constituye la imposibilidad general en que se halla para iniciar el procedimiento legislativo: Monopolizada la iniciativa legislativa por la Comisión, sin embargo, al Consejo le corresponde definir las líneas de acción comunitaria, estimulando con ello el poder de propuesta de la Comisión. Por otra parte, al constituir la instancia decisoria posee un control bastante efectivo sobre la capacidad de propuesta de la Comisión, pues ésta tenderá a aproximar sus propuestas lo más posible a aquéllas que prosperaron en el Consejo.

Sus poderes normativos se ven más limitados en presencia del Parlamento Europeo. En determinados ámbitos el Consejo ha de recabar el dictamen del Parlamento Europeo.
Competencias de ejecución:

En el marco de sus poderes el Consejo puede delegar en la Comisión, respecto a los actos que éste adopte, la competencia para proceder a su ejecución. Con miras a disciplinar el ejercicio de esta delegación, el Consejo adoptó una decisión, estableciendo una serie de Comités y una serie de procedimientos, que, al tiempo que restringía severamente el alcance de la delegación, revelaban el celo con el que el Consejo defiende sus prerrogativas en la materia.

Dentro de estas funciones ejecutivas, al Consejo le corresponde la designación de los miembros de otros órganos de la UE, así como la autoridad presupuestaria, compartida en este caso con el Parlamento Europeo.

De forma más intensa, los poderes normativos del Consejo se ven constreñidos en aquellos ámbitos en los que el Consejo comparte el poder legislativo con el Parlamento, como es el caso de las materias precisadas de dictamen conforme o en las que resulta de aplicación el procedimiento de codecisión establecido en el artículo 251 del TCE.
Competencias de coordinación:

El artículo 202 del TCE prevé el poder de coordinación de las políticas económicas generales de los Estados miembros, aunque los tres tratados constitutivos reconocen al Consejo una función general de coordinación entre los Estados miembros y las Comunidades que no se limita a este campo material. Esta misión se desarrolla preferentemente, aunque no exclusivamente, a través de actos de carácter no obligatorio, encomendando informes, evacuando consultas, formulando recomendaciones, etc.
Competencias en materia de relaciones exteriores:

El artículo 3 del TUE asigna al Consejo la misión de garantizar, conjuntamente con la Comisión, la coherencia del conjunto de la acción exterior de la UE. En los pilares intergubernamentales, PESC y CPJP, el Consejo cobra un papel preeminente, siendo relegadas tanto la Comisión como el Parlamento Europeo al papel de simples instituciones asociadas. En el pilar comunitario, el Consejo posee alguna de las facultades tradicionalmente asociadas con el ejercicio del poder exterior por parte de los ejecutivos estatales.

En el ámbito de las relaciones exteriores, el Consejo asume junto con la Comisión la representación de éstas.

Por otra parte, al Consejo compete la autorización de la negociación de los tratados internacionales, tarea cuyo desarrollo efectivo realiza la Comisión. También le corresponde la manifestación del consentimiento de la UE en obligarse por todos los tratados internacionales poniendo término al proceso de celebración de éstos, y ello tanto si se trata de acuerdos de escasa entidad como de los trascendentales acuerdos de asociación.

Por último, al Consejo le corresponde en último término el poder decisorio en materia de adhesión de nuevos miembros a la UE en la fase institucional.
El Consejo como sede de la PESC y de la CPJP:

MIRAR “Competencias en materia de relaciones exteriores”(epígrafe anterior).
La formación de la voluntad nacional ante el Consejo: Parlamentos nacionales y política comunitaria de los Estados miembros. Participación de las regiones en el proceso de formación de la voluntad nacional (especial referencia a las Comunidades Autónomas):
Junto a las competencias ya citadas, cabe señalar las de representación, las vinculadas con la ciudadanía de la UE y las de participación en los pilares de cooperación intergubernamental y en la cooperación reforzada.

Por lo que se refiere a las primeras, el Parlamento mantiene relaciones con organizaciones internacionales, con terceros países y con Parlamentos nacionales de los Estados miembros, pudiendo crear Delegaciones Interparlamentarias permanentes para relacionarse con Parlamentos no asociados con la Comunidad o en vías de adhesión.

También merecen una especial consideración las relaciones con los Parlamentos de los Estados miembros, cuyo escaso poder de control sobre la acción de los Gobiernos en el ámbito comunitario da lugar a lo que se denomina el segundo déficit democrático. Este problema preocupa al Parlamento Europeo y para superarlo desde 1963 tienen lugar Conferencias de los Presidentes de los Parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo y desde 1990 se lleva a cabo la Conferencia de los Parlamentos, formada por miembros del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales.

La Declaración relativa al cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea subraya la necesidad de intensificar las relaciones de éstos con el Parlamento, especialmente por la vía del suministro de información, concesión de facilidades y celebración de reuniones periódicas, mientras que la Declaración relativa a la Conferencia de los Parlamentos animaba a la realización de este tipo de sesiones, añadiendo que se consultará a la Conferencia de los Parlamentos sobre las grandes orientaciones de la UE y que el Presidente del Consejo Europeo y el de la Comisión presentarán en cada sesión de la Conferencia de los Parlamentos un informe sobre el estado de la Unión Europea. En esta línea, el Tratado de Ámsterdam incorpora como anexo al TUE y a los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas un Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la UE, en el que se recoge el compromiso de proporcionar más información a aquéllos, especialmente en relación con los documentos de consulta y propuestas legislativas de la Comisión, y se establece también que la Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos Europeos, de la que forman parte los correspondientes órganos parlamentarios nacionales, podrá dirigir estudios o contribuciones a las instituciones comunitarias.

Derecho de petición: Cualquier ciudadano de la UE, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a presentar al Parlamento Europeo, individualmente o asociado con otros ciudadanos o personas, una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Comunidad que le afecte directamente. Se prevé la posibilidad de que la Comisión de Peticiones pueda someter a votación del Parlamento Europeo propuestas de resolución sobre las peticiones que haya examinado, así como solicitar al Presidente que remita su opinión a la Comisión o al Consejo.
La participación de las Comunidades Autónomas en la formación de la voluntad del Estado para la creación del Derecho Comunitario:

La posición española no puede ser determinada por el Estado en exclusiva cuando la decisión comunitaria afecte a materias de titularidad autonómica, ni las Comunidades Autónomas pueden pretender ser ellas las que adopten las políticas que los representantes españoles han de defender ante los órganos comunitarios, ni pueden exigir tampoco que los representantes españoles se conviertan en meros portavoces suyos, ni a su vez el Estado goza de una competencia incondicionada en este ámbito; por ello se propone una solución intermedia consistente en estimar que la conservación por las Comunidades Autónomas de sus propias competencias sólo puede combinarse con las responsabilidades comunitarias del Estado, admitiendo que el fenómeno europeo modula el contenido jurídico de una competencia autonómica exclusiva, para transformarlo en un derecho a participar en la formación de las posiciones gubernamentales que van a sostenerse ante los órganos comunitarios, de forma que la decisión autónoma es muta en un derecho de coparticipación.

Su articulación se hará a través del principio de colaboración, el cual encierra un deber general de información así como el derecho de intervención activa del receptor de dicha información en la formación de aquellas decisiones que afecten a sus intereses.

La cooperación multilateral:

- La Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas y las Conferencias Sectoriales:

A finales de 1988 se crea esta conferencia, en la que participaban el Ministro para las Administraciones Públicas, el Secretario de Estado para las Comunidades Europeas y representantes autonómicos. En su seno, se alcanzaron dos acuerdos sectoriales, uno relativo a la coordinación de las actuaciones en los recursos por incumplimiento y en las cuestiones prejudiciales motivadas por actividades autonómicas y otro sobre ayudas públicas. En este sistema destacaban principalmente dos rasgos: El carácter convencional, voluntario de su establecimiento y regulación y la multilateralidad de la conferencia.

Desde el Acuerdo de institucionalización de la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, la Conferencia estaba integrada, en representación de la Administración del Estado, por el Ministro para las Administraciones Públicas, en calidad de presidente, y en representación de la Administración de cada Comunidad Autónoma, por el Consejero responsable de los asuntos que integran el ámbito temático de la Conferencia. Dentro de la Conferencia se estableció, como órgano de apoyo, la Comisión de Coordinadores de Asuntos Comunitarios Europeos. En 1994 se amplió el ámbito temático de la Conferencia, por lo que también será de su competencia el tratamiento de las actividades en el exterior de las Comunidades Autónomas y en particular de las relacionadas con el Consejo de Europa que afecten a sus competencias.

Las cuestiones relativas a las distintas materias afectadas por la adhesión a las Comunidades Europeas se tratan en las correspondientes Conferencias Sectoriales, estructuradas a través de las cuales se realiza el principio general de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

- El Acuerdo sobre la participación interna de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales:

Supone la consagración definitiva de las Conferencias Sectoriales como el mecanismo central de la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas para los asuntos comunitarios, estableciéndose que dichas Conferencias deberán incluir entre sus actividades los asuntos comunitarios europeos que tengan relación con la elaboración y ejecución de las políticas comunitarias.

En el acuerdo se tienen presentes las exigencias de flexibilidad propias de los procesos de toma de decisiones comunitarios y por ello se dispone que la aplicación del procedimiento marco deberá garantizar el mantenimiento de la capacidad de acción de España y de una gestión flexible de las negociaciones.

La Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas se facilitarán entre sí, en el seno de las Conferencias Sectoriales, la información y documentos que sean necesarios para hacer efectivo el procedimiento de participación.

- La ley 2/1997, de 13 de marzo, reguladora de la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas:

Responde a un compromiso asumido por el Gobierno en el Pacto de investidura y gobernabilidad entre el Partido Popular y la Coalición Convergencia i Uniò.

Entre las funciones de la Conferencia están:

  • La información a las Comunidades Autónomas y la discusión en común sobre el desarrollo del proceso de construcción europea.

  • La articulación de mecanismos para hacer efectiva la participación de las Comunidades Autónomas en la formación de la voluntad del Estado en el seno de las Comunidades Europeas.

  • El impulso y seguimiento del procedimiento de participación de las Comunidades Autónomas, a través de las respectivas Conferencias Sectoriales u organismo equivalente, en las políticas o acciones comunitarias que afectan a las competencias de aquéllas.

La cooperación bilateral:

Aquellas cuestiones propias de la participación en los asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, que afecten en exclusiva a una Comunidad Autónoma o que tengan para ésta una vertiente singular en función de su especificidad autonómica, se tratarán, a iniciativa de cualquiera de las partes y de mutuo acuerdo, mediante instrumentos de cooperación de carácter bilateral.

La presencia directa de las Comunidades Autónomas ante la Unión Europea:

En la actualidad, la interpretación del sistema constitucional en relación con el reparto de competencias efectuada por el Tribunal Constitucional y determinados compromisos políticos suscritos por el Gobierno han alcanzado ya algunos frutos.

- Las Oficinas de las Comunidades Autónomas en Bruselas:

La mayoría de las Comunidades Autónomas han integrado a sus Oficinas en la estructura administrativa autonómica. Las funciones que se las atribuyen son de información (ayudas, programas e iniciativas comunitarias que les afecten y seguimiento de los procesos de toma de decisiones en las materias que les interesen), gestión, relación con otras Oficinas similares, seguimiento de los trabajos del Comité de las Regiones, turismo etc.

TEMA 7: LA COMISIÓN:
La estructura de la Comisión: Composición y nombramiento. Organización. La Comisión y sus servicios:
La Comisión es una de las cinco instituciones del marco institucional único de la UE. Responde a la idea de integración y no de cooperación. Es independiente de los Estados miembros y tiene como misión velar y proteger los intereses estrictamente comunitarios. Su sede está en Bruselas.
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