Origen y evolución histórica: De las ccee a la ue. La dinámica del proceso de integración: Ampliación vs profundización. La ampliación (adhesiones pasadas y futuras), la profundización (etapas y perspectivas), el carácter abierto pero (políticamente) irreversible del proceso de integración
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| Los tres pilares de la UE: Las Comunidades Europeas (CCEE), la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal(CPJP). La comunitarización de la política de visados, asilo e inmigración y la integración del acervo de Schengen en el marco de la UE. La naturaleza de las CCEE y de la UE: - Concepto y estructura de la UE: La integración europea constituye un proceso dinámico en el que se alteran retrocesos y avances y en que predomina una línea de creciente integración. La UE actual es el resultado de un proceso histórico y ha experimentado una considerable evolución. La organización se amplió de 6 a 15 miembros, se perfeccionó unificando su estructura orgánico – institucional, dotándose de nuevos órganos y profundizó en la integración al incorporar nuevos objetivos y competencias. La entrada en vigor del TUE, adoptado en Maastricht en 1992, representó la forma de salvar una nueva etapa en el proceso de integración europea emprendido con la constitución de las comunidades europeas. - Antecedentes: La creación de la UE no constituye un objetivo reciente, está ya presente en la redacción originaria de los Tratados de Roma. Tiempo después, en la Conferencia de la Haya de 1 y 2 de diciembre de 1969, los Jefes de Estado y de Gobierno creen haber alcanzado una etapa que juzgan irreversible y años más tarde, en la Cumbre celebrada en París del 19 al 21 de octubre de 1972, convienen transformar antes del fin de la década el conjunto de sus relaciones en una UE con respeto absoluto a los tratados ya suscritos. El informe Tindermans elude la pretensión de formular un proyecto de constitución de la UE y se circunscribe a delimitar sus componentes indispensables:
Los jefes de Estado y de Gobierno reiteraron en la Cumbre de Copenhague de diciembre de 1973 la decisión de acelerar los trabajos necesarios para la definición de la UE, de la que han hecho su objetivo primordial, y presentaron una declaración sobre la identidad europea, elaborada por sus Ministros de Asuntos Exteriores, en la que acordaron continuar con el sistema de cooperación política con la finalidad de alcanzar posiciones concertadas y, en la medida en que sea posible, acciones comunes. La voluntad de unificación europea se reafirmó en la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París y el objetivo de constituir una UE reapareció en el Informe sobre las Instituciones Europeas presentado por el Comité de Sabios. La iniciativa parlamentaria supuso la creación de una Comisión Institucional, cuyos trabajos dieron lugar a un Proyecto de Tratado de la Unión Europea. La iniciativa del Consejo Europeo se formuló en la Declaración solemne sobre la UE, en la que se reafirmó la voluntad de transformar el conjunto de las relaciones entre los Estados en una UE y tuvo su continuación en la creación de un comité de estudios de cuestiones institucionales. Tanto el Informe Spinelli como el Informe Dooge influirán en el proceso de reforma de los tratados que culmina en el AUE. En el AUE los Estados miembros optan por reiterar la voluntad de transformar el conjunto de las relaciones entre sus Estados miembros en una UE y eligieron para ello una doble vía: Profundizar en la integración, fortaleciendo las Comunidades Europeas e institucionalizar la Cooperación Política Europea con el objetivo de contribuir conjuntamente a hacer progresar de manera concreta la UE. - La consolidación jurídica del concepto de UE: El proceso de integración europeo experimentó un salto cualitativo en 1992, momento en que al celebrarse el TUE se consolidó jurídicamente el concepto de UE. Este tratado constituye una auténtica refundación del proyecto de integración comunitaria, cristalizado hasta entonces en la constitución de tres comunidades y desarrollado a través de lo que se denomina “método comunitario de integración”. Este método se caracteriza por ser indirecto, progresivo y espontáneo. El artículo 1 del TUE crea una nueva entidad política en el proceso de integración europea, la UE, cuyos elementos integrantes y finalidad se recogen en el apartado 3 de dicho artículo. - Finalidad y estructura de la UE: - Finalidad: Consiste en organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos, alcanzar una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa. La UE tiene su origen en el tratado, surge de la voluntad de los estados soberanos y no procede directamente de la voluntad de los pueblos de Europa, ya que su norma originaria no deriva de una asamblea constituyente ni ha sido ratificada su existencia en el referéndum. La voluntad de integración que se expresa en el acto constitutivo de la UE es permanente, ya que el TUE se concluye por un período de tiempo ilimitado, pero se inserta en un proceso abierto en el que habrá que salvar ulteriores etapas para avanzar en la vía de integración europea. La UE se constituye con una finalidad de unión política. - Pilar comunitario y pilares de cooperación intergubernamental: La UE tiene una estructura compleja y composición heterogénea, en la que coexisten relaciones interestatales de integración y relaciones de cooperación. La UE engloba:
El pilar comunitario se regula en tres tratados constitutivos, que el Tratado de Maastricht, al consolidar jurídicamente el concepto de UE, no refundió sino que se limitó a enmarcarlos en el TUE y a modificarlos expresa y limitadamente. Cada tratado del pilar comunitario goza de entidad y autonomía propias, de modo que sus respectivas disposiciones son independientes e inmodificables por las de los otros tratados. Cada Comunidad descansa sobre su respectivo tratado constitutivo y aunque las tres comparten instituciones y órganos, éstos actúan con las competencias atribuidas en cada tratado. El pilar comunitario se completa con lo que se conoce como pilares de cooperación intergubernamental, con políticas y formas de cooperación intergubernamental en los ámbitos de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y de la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal (CPJP). Estos pilares se conciben como de naturaleza temporal, posibilitándose un desarrollo progresivo hacia la comunitarización de parte de sus ámbitos materiales, especialmente en la CPJP, pilar integrado por aquellos aspectos de la antigua cooperación en los ámbitos de justicia y de los asuntos de interior. Los pilares comunitario y de cooperación intergubernamental comparten un marco institucional único, aunque no unas reglas idénticas de funcionamiento. Las relaciones interinstitucionales difieren según el correspondiente pilar: En el pilar comunitario se produce un autentico ordenamiento jurídico, el Derecho Comunitario, en cuyo seno el Tribunal de Justicia ejerce en plenitud las competencias atribuidas por los tratados. En el pilar de la PESC se origina derecho genuinamente internacional en el que el Tribunal de Justicia carece de competencias. El pilar de la CPJP genera un derecho de naturaleza híbrida con algunos rasgos comunes a los del Derecho Comunitario. La UE carece de personalidad jurídica propia o la tiene potencialmente mínima, tanto en el ámbito interno como en el internacional. La UE constituye un marco organizativo de las relaciones entre los Estados miembros o entre los pueblos de Europa organizados en Estados. - La Política Exterior y de Seguridad Común: Esta política se formula en Maastricht y sucede al sistema de consultas y coordinación en materia de política exterior. Los objetivos se enuncian en el artículo 11 del TUE:
Los medios de que se dota la UE para alcanzar los objetivos expuestos se enuncian en el artículo 12 del TUE:
- El espacio de libertad, seguridad y justicia: El Tratado de Ámsterdam formalizó el objetivo de la UE de mantener y desarrollar un espacio de libertad, seguridad y justicia. Para alcanzar este objetivo la UE dispone de una superposición o concurrencia de medios o técnicas de relajación interestatal: Cooperación intergubernamental, integración y hasta cooperación reforzada. - Antecedentes: El pilar de cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior: Desde mediados de los años setenta se puso en práctica en la Comunidad la cooperación intergubernamental en materias como la inmigración, derecho de asilo o cooperación judicial y policial. La cooperación se articuló mediante un sistema de información y consulta mutuas de los Estados miembros en el seno del Consejo y entre sus respectivas Administraciones, la adopción por parte del Consejo de posiciones comunes, acciones comunes y convenios entre los Estados miembros. - La Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal: Los artículos 29 a 42 del TUE establecen el conjunto de reglas que disciplinan la cooperación intergubernamental en materia de seguridad de las personas como un elemento indisociable del concepto de espacio de libertad, seguridad y justicia. El Título IV recoge las materias relativas a los aspectos relacionados específicamente con la seguridad, pero subordinado al objetivo expreso de ofrecer un alto grado de seguridad a los ciudadanos dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia, sin perjuicio de las competencias de la Comunidad Europea. El concepto de seguridad se concreta en la prevención y lucha contra la delincuencia organizada o no, el terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas, la corrupción y el fraude. Para ello, los Estados miembros desarrollarán una acción en común, sin perjuicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en materia de mantenimiento del orden público y salvaguardia de la seguridad interior, en tres ámbitos:
El artículo 29 del TUE precisa además tres métodos para desarrollar la acción en común:
La acción común de los Estados miembros en el ámbito de la cooperación policial se desarrollará en materia de prevención, localización e investigación de hechos delictivos. La acción en común sobre cooperación judicial en materia penal incluirá la facilitación y aceleración de la cooperación entre los ministerios y las autoridades judiciales o equivalentes competentes de los Estados miembros en relación con las causas y la ejecución de resoluciones. La aproximación normativa se destina a la adopción progresiva de medidas que establezcan normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de los delitos y las penas en los ámbitos de la delincuencia, el terrorismo y el trafico ilícito de drogas. El artículo 34 del TUE enumera los medios específicos de actuación previstos en el tratado para realizar la cooperación policial y judicial en materia penal. El tratado prevé además que para alcanzar los objetivos encomendados a la UE en este campo se pueda celebrar acuerdos con uno o varios Estados u organizaciones internacionales. El Consejo, por unanimidad, autoriza a la Presidencia a entablar negociaciones, el Consejo celebra los acuerdos por unanimidad, basándose en una recomendación de la Presidencia. El Estado miembro cuyo representante en el Consejo declare que tiene que ajustarse a las exigencias de su propio procedimiento constitucional no quedará vinculado el acuerdo. A diferencia de lo que sucede en la PESC, el TJCE dispone de competencias en la CPJP, conoce del recurso prejudicial, previa aceptación facultativa por los Estados miembros de la jurisdicción del TJCE sobre la validez e interpretación en sus medidas de aplicación. Además, el Tribunal de Justicia es competente para controlar la legalidad de las decisiones marco y de las decisiones en relación con los recursos interpuestos por un Estado miembro o por la Comisión por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del tratado o de cualquier norma jurídica o desviación del poder. No obstante, se excluye de la competencia del TJCE el control de la validez o proporcionalidad de las operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro y el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros. La CPJP se concibe como un ámbito abierto a la integración. El Consejo podrá decidir por unanimidad, a iniciativa de la Comisión o de un Estado miembro, previa consulta al Parlamento Europeo, que las acciones de este ámbito se trasladen al régimen del TCE (Título IV), recomendando la adopción de esta decisión por parte de los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. - Título IV del TCE: Los ámbitos del antiguo pilar de la CAJAI del Tratado de Maastricht relacionados con la libertad han sido comunitarizados por el Tratado de Ámsterdam al incluirlos en un nuevo Título IV del TCE (“Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas”). El nuevo título, con la finalidad de establecer un espacio de libertad, de seguridad y de justicia, dispone una acción de la Comunidad de carácter progresivo. La acción comunitaria abarca tres campos:
La acción comunitaria en materia de asilo, inmigración y protección de los derechos de nacionales de terceros países comprenderá:
La cooperación judicial en materia civil comprenderá:
- El acervo Schengen: Desde antes de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, algunos Estados miembros de la Comunidad decidieron establecer una cooperación específica en materia de supresión de los controles en frontera sobre las personas. Los antecedentes de esta iniciativa se remontan a la práctica del Benelux, pero el antecedente inmediato lo constituye el acuerdo franco – alemán. Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo mostraron su interés en incorporarse a la iniciativa de Francia y de la República Federal de Alemania. El resultado fue la firma entre dichos cinco países del Acuerdo de Schengen relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes. Este acuerdo contemplaba dos tipos de medidas: Unas medidas de implantación a corto plazo limitaban el control en frontera sobre los vehículos de turismo, establecían controles de grupo y preveían el reforzamiento de la cooperación policial en determinados aspectos. Otras medidas previstas a largo plazo disponían la supresión total de los controles, la armonización de los visados y el establecimiento de medidas complementarias para salvaguardar la seguridad y controlar la inmigración clandestina, el tráfico de drogas, armas y explosivos. Todas estas cuestiones fueron objeto de un convenio, firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 entre los cinco países. A este conjunto se añadieron, mediante la firma de protocolos y acuerdos de adhesión, Italia, España, Portugal, Grecia, Austria, Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia. El convenio de aplicación entró en vigor el 1 de marzo de 1994 en los aspectos relativos a la creación, actividades y competencias de los órganos previstos en el mismo, pero la vigencia efectiva se demoró hasta 1997 debido a la dificultad de cumplir un conjunto de condiciones previas relativas a la implantación de un sistema uniforme de información y control en las fronteras exteriores de dicho espacio. El Tratado de Ámsterdam integra este acervo en el marco de la UE. La integración supone que el Consejo sustituye al Comité ejecutivo previsto en dicho acervo, que la Secretaría Schengen se integra en la Secretaría del Consejo, por lo que el acervo es inmediatamente aplicable a los 13 Estados miembros de la UE y que el Tribunal de Justicia dispone de competencias específicas sobre el mismo con excepción de las medidas o decisiones relativas al mantenimiento de la ley y el orden público, así como a la salvaguarda de la seguridad interior. - Los regímenes de flexibilidad: Dinamarca, Irlanda y Reino Unido disponen de regímenes especiales en relación con este conjunto normativo. Dinamarca no participa en la adopción por el Consejo de las medidas del ámbito del Título IV del TCE, lo que supone una exclusión del funcionamiento institucional y de la financiación en esta materia, así como la configuración de un acervo comunitario “sui generis” para Dinamarca, ya que ninguna de las disposiciones del citado título, ni medidas adoptadas a su amparo, ni siquiera la jurisprudencia del TJCE al respecto son vinculantes ni aplicables en dicho Estado miembro. Reino Unido e Irlanda rechazan no sólo una comunitarización del régimen de libre circulación de las personas, sino los principios que inspiran la acción comunitaria. Disfrutan de un régimen especial derogatorio en relación con el artículo 14 del TCE y con el Título IV de dicho tratado plasmado en sendos protocolos. El protagonismo indiscutido del Consejo en estos ámbitos de actividad y el significativo hecho de que ambos pilares se sitúen al margen del control del Tribunal de Justicia ponen de manifiesto que en estos sectores impera aun un espíritu muy diferente. Reino Unido se reserva el derecho de ejercer en sus fronteras con otros Estados miembros, respecto de personas que deseen entrar en Reino Unido, los controles que considere necesarios y Reino Unido e Irlanda podrán seguir concluyendo entre sí acuerdos relativos a la circulación de personas entre sus respectivos territorios. En virtud del segundo protocolo, Reino Unido e Irlanda no participan en la adopción de medidas propuestas en virtud del Título IV del TCE ni en su financiación. TEMA 2: OBJETIVOS Y FINES DE LA UNIÓN EUROPEA: |
