Por medio del cual se modifica el Estatuto Tributario y se dictan otras disposiciones”
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| PROYECTO DE LEY Nº __________ DE 2014 CÁMARA “Por medio del cual se modifica el Estatuto Tributario y se dictan otras disposiciones” EXPOSICION DE MOTIVOS
El presente proyecto de ley tiene como objeto ampliar el destino de los dineros depositados en las cuentas de ahorro para el fomento de la construcción “AFC”, en el sentido de incluir la compra de lote para construcción, la construcción y la remodelación de vivienda del trabajador ahorrador. Es indispensable brindar más opciones al trabajador para que invierta sus ahorros en cosa distinta a la simple adquisición de vivienda.
Las cuentas de ahorro para el fomento de la construcción “AFC”, fueron establecidas en el artículo 126-4 del Estatuto Tributario, como un beneficio tributario, favoreciendo a aquellos trabajadores que depositaran ciertas sumas de dinero en estas cuentas, las cuales no hacían parte de la base para aplicar la retención en el fuente y eran consideradas un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional. Adicionalmente, los trabajadores ahorradores debían cumplir con una serie de requisitos para acceder al beneficio: i) el dinero ahorrado no podía superar el 30% del salario o ingreso laboral del trabajador durante la vigencia fiscal; ii) que no fueran retirados antes del transcurso de cinco (5) años contados a parte de su consignación; y, iii) la destinación específica de los recursos captados irían a financiar créditos hipotecarios o a invertir en titularización de cartera originada en adquisición de vivienda. La Ley 488 de 1998, mantuvo la naturaleza de las sumas depositadas en las cuentas “AFC” como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional y su exclusión como parte de la base para aplicar la retención en la fuente. El año siguiente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2577 de 1999, por medio del cual reglamentó la Ley 488, y en sus artículos 7º y ss., desarrolló todo lo relacionado con las cuentas de ahorro “AFC” como descuento de la base de retención por ahorro en estas cuentas; retiro de ahorros que no se sometieron a retención en la fuente; información y cuenta de control; cálculo de la base de retención en la fuente ahorros y ajustes a la cuenta de control por concepto de retiros; traslado de cuentas individuales de fondos o seguros de pensiones a cuentas “AFC"; y, traslado de cuentas “AFC" a cuentas individuales de fondos o seguros de pensiones. En el año 2000, el Congreso promulgó la Ley 633, cuyo artículo 231 modificó el inciso tercero del artículo 126-4 del Estatuto Tributario, en el sentido de incluir una excepción al retiro de las sumas depositadas en las cuentas “AFC”, cuando los ahorradores destinaran esos recursos a la adquisición de vivienda financiada por entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera). Esta ley fue reglamentada por el Decreto 2005 de 2001. Posteriormente, el Gobierno presenta al Congreso de la República un proyecto de ley de reforma tributaria, que se materializa con la Ley 1111 de 2006. En su artículo 67, se incluyó la modificación al inciso 3º del artículo 126-4 del estatuto tributario, en el sentido de extender la excepción del retiro de los dineros depositados en la cuentas “AFC”, a la adquisición de vivienda no financiada por las entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, y estableció el requisito de acreditar ante la entidad financiera, la copia del contrato de compraventa, para el evento en que la vivienda se adquiriera sin financiación. Esta ley fue reglamentada, parcialmente, por el Decreto 379 de 2007, el cual fijó las condiciones que tenían que ser atendidas por los ahorradores de las cuentas “AFC” para no perder el beneficio tributario si retiraban las sumas depositadas antes de cinco (5) años, en el caso de que adquirieran vivienda sin financiación2. Finalmente, en el 2012, se expide la Ley 1607, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, mediante la cual modificó gran número de artículos del Estatuto Tributario, dentro de los cuales se encontraba el 126-4. En efecto, el artículo 4º cambió la naturaleza tributaria del incentivo al ahorro, pasando de ser consideradas como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional a tener el carácter de rentas exentas del impuesto sobre la renta y complementarios, condicionándolo a que el valor de los aportes obligatorios y voluntarios que haga el trabajador a los fondos de pensión, no excedan el 30% del ingreso tributario o laboral del año hasta un máximo de 3.800 UVT por año. De otro lado, esta ley aumenta el período de permanencia de los titulares en las cuentas “AFC” de cinco (5) a diez (10) años para mantener el beneficio de la renta exenta, e incentiva a los trabajadores a efectuar ahorros de largo plazo para el fomento del sector de la construcción.
El texto del artículo 126-4, vigente, se transcribe a continuación, para aclarar y explicar cuáles son los cambios que se efectuaran. El artículo 126-4 del Estatuto Tributario, reza: DECRETO 624 DE 1989 "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales" “ARTICULO 126-4. INCENTIVO AL AHORRO DE LARGO PLAZO PARA EL FOMENTO DE LA CONSTRUCCIÓN. 4 de la Ley 1607 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las sumas que los contribuyentes personas naturales depositen en las cuentas de ahorro denominadas “Ahorro para el Fomento a la Construcción (AFC)” a partir del 1o de enero de 2013, no formarán parte de la base de retención en la fuente del contribuyente persona natural, y tendrán el carácter de rentas exentas del impuesto sobre la renta y complementarios, hasta un valor que, adicionado al valor de los aportes obligatorios y voluntarios del trabajador de que trata el artículo 126-1 de este Estatuto, no exceda del treinta por ciento (30%) del ingreso laboral o del ingreso tributario del año, según corresponda, y hasta un monto máximo de tres mil ochocientas (3.800) UVT por año. Las cuentas de ahorro “AFC” deberán operar en las entidades bancarias que realicen préstamos hipotecarios. Solo se podrán realizar retiros de los recursos de las cuentas de ahorros “AFC” para la adquisición de vivienda del trabajador, sea o no financiada por entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, a través de créditos hipotecarios o leasing habitacional. En el evento en que la adquisición de vivienda se realice sin financiación, previamente al retiro, deberá acreditarse ante la entidad financiera, con copia de la escritura de compraventa, que los recursos se destinaron a dicha adquisición. El retiro de los recursos para cualquier otro propósito, antes de un período mínimo de permanencia de diez (10) años contados a partir de la fecha de su consignación, implica que el trabajador pierda el beneficio y que se efectúen, por parte de la respectiva entidad financiera, las retenciones inicialmente no realizadas en el año en que se percibió el ingreso y se realizó el aporte, sin que se incremente la base gravable alternativa del Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN). Se causa retención en la fuente sobre los rendimientos que generen las cuentas de ahorro “AFC”, en el evento de que estos sean retirados sin el cumplimiento del requisito de permanencia antes señalado, de acuerdo con las normas generales de retención en la fuente sobre rendimientos financieros. Los retiros, parciales o totales, de aportes y rendimientos, que hayan cumplido los requisitos de permanencia establecidos en el segundo inciso o que se destinen para los fines previstos en el presente artículo, continúan sin gravamen y no integran la base gravable del Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN). Los recursos captados a través de las cuentas de ahorro “AFC”, únicamente podrán ser destinados a financiar créditos hipotecarios o a la inversión en titularización de cartera originada en adquisición de vivienda. PARÁGRAFO. Los recursos de los contribuyentes personas naturales depositados en cuentas de ahorro denominadas “Ahorro para el Fomento a la Construcción (AFC)” hasta el 31 de diciembre de 2012, no harán parte de la base para aplicar la retención en la fuente y serán consideradas como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional hasta un valor que, adicionado al valor de los aportes obligatorios y voluntarios del trabajador de que trata el artículo 126-1 de este Estatuto, no exceda del treinta por ciento (30%) del ingreso laboral o del ingreso tributario del año, según corresponda. El retiro de estos recursos antes de que transcurran cinco (5) años contados a partir de su fecha de consignación, implica que el trabajador pierda el beneficio y que se efectúen, por parte de la respectiva entidad financiera, las retenciones inicialmente no realizadas en el año en que se percibió el ingreso y se realizó el aporte, sin que se incremente la base gravable alternativa del Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN), salvo que dichos recursos se destinen a la adquisición de vivienda, sea o no financiada por entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, o a través de créditos hipotecarios o leasing habitacional. En el evento en que la adquisición se realice sin financiación, previamente al retiro, deberá acreditarse ante la entidad financiera copia de la escritura de compraventa. Se causa retención en la fuente sobre los rendimientos que generen las cuentas de ahorro “AFC” de acuerdo con las normas generales de retención en la fuente sobre rendimientos financieros, en el evento de que estos sean retirados sin el cumplimiento de permanencia mínima de cinco (5) años. Los retiros, parciales o totales, de aportes y rendimientos, que cumplan con el periodo de permanencia mínimo exigido o que se destinen para los fines autorizados en el presente parágrafo, mantienen la condición de no gravados y no integran la base gravable alternativa del Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN).”
Teniendo en consideración los antecedentes de la creación del incentivo al ahorro a largo plazo, materializadas en las cuentas de ahorro para el fomento de la construcción “AFC”, se puede concluir que fueron concebidas con dos propósitos principales:
El incentivo para los trabajadores que deseen ahorrar parte de sus ingresos en las cuentas para el fomento de la construcción, se cristaliza con la noción de que los dineros consignados no serán parte de la base de la retención en la fuente que se les realice y se considerarán como rentas exentas del impuesto sobre la renta y complementarios, si se dan las condiciones fijadas en el artículo 126-4 del estatuto tributario. La Asociación Bancaria de Colombia – Asobancaria, viene publicando, periódicamente, desde el año 2003, las cifras del número de trabajadores que han optado por destinar cierto porcentaje de su ingreso a las cuentas de ahorro para fomento de la construcción “AFC”3. Desde ese año, el número de trabajadores ahorradores se ha incrementado progresivamente con el transcurso de los años. En efecto, los trabajadores que iniciaron con el ahorro a largo plazo para este propósito fueron 12.5354, cifra que en la actualidad, registra 194.681 ahorradores, con un crecimiento anual promedio de 23%. En relación con los valores depositados en estas cuentas por los ahorradores, para finales del 2003 el monto alcanzó los $35.093 millones de pesos, y para el mes de mayo de este año ese valor había superado los $825.000 millones de pesos, experimentado un alza anual promedio del 35%. En el gráfico No. 1, se detalla cuál ha sido la evolución de las cuentas de ahorro para el fomento de la construcción, tanto en número de titulares como el saldo que éstos han ingresado: Gráfico No. 1  Fuente: Asobancaria. http://www.asobancaria.com/portal/page/portal/Asobancaria/publicaciones/ahorro_vivienda/cifras A pesar de no haber sido posible determinar el total de los trabajadores titulares de estas cuentas que, efectivamente, han invertido sus ahorros de las cuentas “AFC” para adquirir vivienda, los datos arrojan una importante conclusión:
El sector de la construcción se ha convertido en uno de los ejes más dinámicos de la economía colombiana. La actividad económica expansiva del sector ha favorecido a otros sectores5, debido a los encadenamientos que genera: a mayor número de proyectos de edificaciones e infraestructura, mayor es la demanda de insumos y maquinaria especiales que se requieren para llevarlos a cabo. Esto ha dinamizado la economía en general: i) buena cantidad de recursos que se destinan para emprender un número mayor de proyectos de edificaciones, residenciales y no residenciales; ii) aumento en el empleo de mano de obra, ayudando evidentemente a la reducción del desempleo; iii) mayor número de trabajadores con posibilidad de consumir, favoreciendo de esta manera a otros sectores de la economía. La variación anual de la construcción6, durante los últimos años ha sido en promedio de 4.4%. Este sector terminó el año pasado con un crecimiento del 9.8%7, impulsando la expansión económica del país. Este año, ha mantenido ese efecto expansivo, teniendo en cuenta que para el primer trimestre fue el sector que lideró el comportamiento económico con un incremento del 17.2%. La participación de la construcción en el PIB colombiano ascendió al 7.7 %. Además, el sector aportó el 6.1% de los ocupados en la economía nacional8. En este rubro, el subsector edificaciones9 registró un incremento del 7.9%, en el primer semestre de este año. Si nos detenemos a examinar el comportamiento de este subsector, desde el año 200810, se observa la desaceleración que sufrió en el período 2009-2010, con variaciones negativas de -1,6% y -0,3%, respectivamente, para retomar crecimiento gradual en el período 2011-2013, logrando el año pasado un alza del 11,4%. Así lo corrobora el Gráfico No. 2, que muestra el desempeño del subsector edificaciones durante el período 2008-2014. Gráfico No. 2  Fuente: Camacol. http://camacol.co/informacion-economica/cifras-sectoriales/construccion-en-cifras Para el primer trimestre del 2014, las edificaciones han aumentado en 7,9% respecto al mismo período del año anterior11, por eso observa que la pendiente de variación es negativa, porque calcula parcialmente lo que va corrido del año. Es así, que el cometido de las cuentas de ahorro “AFC”, de canalizar dichos recursos para el sector construcción, ha cumplido con su función; ha servido de estímulo porque el sector ha generado mayor valor agregado y se han destinado mayor número de recursos para la compra de vivienda. Sin embargo, las cifras, no solo del número de titulares sino de aquellos quienes hacen uso de los ahorros, podría incrementarse si se crearan otro tipo de alicientes, como el de permitir a los trabajadores disponer de dichos recursos para compra de lote para construcción, construcción y/o remodelación de vivienda.
Los proyectos de construcción de viviendas emprendidos por las grandes empresas del sector, en razón al número de costes involucrados para su diseño, planeación, desarrollo y ejecución, elevan los precios de las viviendas ofrecidas al público. Dentro de los costes asociados a las edificaciones, se pueden encontrar los siguientes:
Sumado a lo anterior, los proyectos que las constructoras emprenden siempre traen incluido un porcentaje13 (entre el 30% y 40%) dentro de su estructura de costes, por concepto de fondo de emergencia que cubra las incertidumbres que puedan ocasionarse durante el proceso de construcción. Adicionalmente a lo anterior, existen propietarios de terrenos, más rurales que urbanos (por la contracción del área disponible para edificar en las ciudades) , e interesados en adquirirlos para la construcción de sus viviendas, que no pueden disponer de los recursos que han depositado en las cuentas AFC durante años, para tal propósito, teniendo en cuenta que el Estatuto Tributario permite solamente la canalización de tales recursos para la adquisición de vivienda, o la amortización de créditos hipotecarios o a la inversión en titulación de cartera originada en adquisición de vivienda. La propuesta promovida en este proyecto de ley, es la de, precisamente, habilitar a aquellos propietarios o potenciales propietarios de terrenos que deseen edificar por cuenta propia sus viviendas y posibilitarles el uso de las sumas ahorradas en las AFC para dicho propósito, así como aquellos que deseen remodelarlas. Dejar en libertad a los ahorradores de tomar la decisión de invertir sus dineros en adquisición, compra de lote para construcción, construcción o reparación de vivienda significa dar aplicación plena al principio de autonomía privada de la libertad, entendido este como “…el poder de las personas, reconocido por el ordenamiento positivo para disponer con efecto vinculante de los intereses y derechos de los que son titulares y por ende crear derechos y obligaciones, siempre que respete el orden público y las buenas costumbres…”14. No se evidencia ninguna transgresión de naturaleza constitucional o legal por permitir a los trabajadores, que por años ha depositado una cantidad de dinero en unas cuentas especiales para un fin especial, destinar el producto de sus ahorros a un fin distinto al que fue concebido; todo lo contrario, se reconoce el poder de determinación de los individuos de ejercer sus facultades para crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas (negocios jurídicos) sin atentar contra el orden público y las buenas costumbres. Es más, la iniciativa propuesta ayudaría a reducir los gastos en los que incurrirían los interesados en comprar un lote para la construcción, la construcción en sí o la remodelación de vivienda, puesto que como se explicó en líneas anteriores, los proyectos emprendidos por las grandes constructoras incluyen entre un 30-40%, que se destina al fondo de emergencia encargado de cubrir las circunstancias inciertas que se ocasionan, generalmente, durante el proceso de construcción. Adicionalmente, se contribuiría a dinamizar otros subsectores que se nutren y se mueven alrededor de la construcción, y a favorecer directamente a las pequeñas y medianas empresas de ingeniería y arquitectura, así como a los trabajadores independientes como obreros y otro personal involucrado en esta clase de proyectos. En efecto, supongamos que un trabajador, de ingresos medios15, ahorra alrededor de $200.000 pesos mensuales. Anualmente, esta persona ahorraría $2’400.000 pesos. Si multiplicamos ese monto por 10, que son el número de años que trae la norma como restricción para la utilización de esos recursos para la adquisición de vivienda, este trabajador tendría en su cuenta AFC, al final del término, un ahorro de $24’000.000 de pesos, sin indexar o actualizar el dinero. Para conocer un valor que se acerque más a la realidad, después de 10 años de ahorro, utilizamos la fórmula de valor futuro x (1+%)n en donde x representa al monto ahorrado; el % es la variación del precio de la vivienda (IPC vivienda); y n, el número de períodos. La tabla No. 1, ilustra dos casos: i) el primero de ellos, que lo denominamos trabajador 1, ahorra $2’400.000 anualmente; y ii) en el que el trabajador 2 deposita en su cuenta AFC $3’600.000 anuales. En cada uno de estos, se aplica la fórmula mencionada, proyectando a 10 años los montos de cada trabajador. |
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