Presupuestos generales del estado 2016: entre la economia y la politica






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fecha de publicación28.07.2017
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PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO 2016: ENTRE LA ECONOMIA Y LA POLITICA.

Juan José Rubio Guerrero

Catedrático de Hacienda Pública. UCLM.

La primera gran novedad a la que nos enfrentamos en la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado para 2016 es el desarrollo temporal del proceso. Con buen criterio, y para evitar problemas de indefinición económica ante el horizonte temporal que se avecina en el último cuatrimestre del 2015 y en un momento crítico del despegue de la economía española, se ha adelantado el proceso de tramitación parlamentaria del proyecto de ley de PGE16 con el fin de que puedan ser aprobados antes de los comicios a desarrollar a finales de este año. Por ello, durante los meses de agosto a octubre se producirá toda la tramitación en las Cámaras de manera que a finales de octubre y, probablemente, como colofón a esta legislatura se proceda a la aprobación de los PGE16.

Se trata de unos presupuestos previsibles, posibilistas que no electoralistas, con un cariz ligeramente expansivo debido a la reestructuración de parte del gasto público gracias al buen comportamiento de ciertos gastos cautivos y antíciclicos, que tratan de consolidar la recuperación que se observa en la economía española, que internalizan y devuelven a la sociedad parte de los sacrificios realizados en el pasado reciente y, especialmente, compatibles con la principal obligación del Gobierno: cumplir con los compromisos de estabilidad presupuestaria pactados con la UE. Esto significa que el déficit conjunto de las AA.PP. debería pasar el 4,2% del PIB previsto para este año, al 2,8% a finales de 2016. Un escenario de reducción de unos 15.000m€, perfectamente compatible con las previsiones de evolución de los ingresos públicos y gastos comprometidos en los Presupuestos si se cumplen las previsiones de crecimiento del 3% para 2016 recogido en el escenario macroeconómico que acompaña a los PGE16 y teniendo en cuenta que este año se puede cerrar con un crecimiento anual de 3,5%, y todo ello aunque se puedan producir ligeras desviaciones en los cumplimientos de déficit en las CC.AA y la Seguridad Social a finales de 2015.

Las características más significativas de este presupuesto se resumen en las siguientes:

  1. En primer lugar, podemos hablar más de una reasignación del gasto público que de un incremento del mismo. La recuperación económica y la moderación en las cargas financieras derivadas de la buena percepción de los mercados internacionales con las emisiones de Deuda española han provocado que partidas importantes del gasto como el desempleo o los intereses de la deuda pública se hayan moderado. En concreto, las prestaciones por desempleo se reducen un 21% con una dotación para 2016 de 19.521 m€. Ello se debe fundamentalmente a dos hechos: por un lado, el aumento del empleo derivado de la mayor actividad pero, por otro, por el agotamiento de las prestaciones que reciben los desempleados de larga duración y que deben ser elemento de especial preocupación para dar estabilidad social a nuestro país. No hay que olvidar que, en torno a 1.200.000 desempleados, llevan más de 4 años buscando empleo y que, por sus características, son un colectivo de difícil inserción laboral por lo que van a necesitar una política social específica, activa y beligerante a medio plazo.

Por su parte, otra gran partida de gasto son los intereses de la deuda que se reducen en 2.000m€, de manera que los gastos financieros previsto para 2016 serán de 33.514 millones de €, aunque aún duplican los 17.000 m€ que se abonaban en 2008.

  1. Existe una leve incremento, en términos absolutos, de las partidas destinadas al denominado “gasto social”, sin contar las prestaciones por desempleo, que se elevan un 3,8% hasta los 168.309m€. Nos estamos refiriendo a partidas importantes para la estabilidad social como son las ayudas a la dependencia, las pensiones y otras prestaciones sociales. No resulta relevante en los PGE16 las partidas de servicios públicos básicos ya que la responsabilidad competencial de los servicios fundamentales (sanidad y educación), en su provisión y gestión, corresponde a las CC.AA. En todo caso, el presupuesto para gasto social en términos porcentuales sufre un recorte de un punto porcentual en la estructura del gasto público total, pasado del 53,9 en 2015 al 53 en 2016.

  2. El calificativo de electoralista del PGE16 debe ser matizado cuando nos referimos al tratamiento de las Pensiones. En este sentido, el realismo y el marco normativo y regulatorio del régimen de pensiones ha prevalecido. Las pensiones subirán un 0,25% el próximo año, el mínimo legal, en función del factor de sostenibilidad incorporado en el cálculo de las pensiones en la última reforma del régimen. No debemos olvidar que el pago de la mensualidad del gasto por pensiones ha pasado de 7.918 m€ en enero de 2014 a 8.201m€ y sigue creciendo y que la SS ha perdido durante las crisis más 3,3 millones de cotizantes y que el Gobierno ha utilizado más de 33.000m€ del Fondo de Reserva de pensiones para hacer frente a las pagas extraordinarias de verano y Navidad de los pensionistas. Datos que confirman que con el presupuesto de gasto de pensiones no podemos ni debemos permitirnos ninguna alegría.

No obstante, hablábamos de matiz porque el Gobierno sí aumenta las partidas de pensiones para madres que tengan dos o más hijos, y que se jubilen a partir de enero, ya que tendrán incrementos adicionales de sus pensiones entre un 5 y un 15%, sin que exista correlación con sus bases de cotización real lo cual es cuestionable desde un punto de vista de sanidad financiera del sistema.

  1. Como elemento de cierta trascendencia y que afecta al capitulo I (gastos de personal) del Presupuesto destacamos el inicio del proceso de recuperación de parte del poder adquisitivo perdido por los empleados públicos en los últimos años. Después de 6 años de congelación salarial, los sueldos públicos se incrementarán un 1% en línea con el Acuerdo alcanzado entre patronal y sindicatos para el sector privado. Asimismo, se prevé reembolsar el 25% de la paga extraordinaria, retirada en 2012, durante el último trimestre de 2015 y el 50% restante a lo largo de 2016. Además, se recuperan los días de libre disposición retirados a los empleados públicos tanto generales como por años de servicio (moscosos y canosos). Por último, se revisan las tasas de reposición en los servicios sociales, abriéndose el espectro de servicios considerados como tales y pasando tal tasa del 50 al 100%. Este conjunto de medidas esbozadas supone que el capitulo I crecerá en torno al 5% hasta alcanzar los 16.839m€. Pero desde el punto de vista de control del déficit público, el problema vendrá del seguimiento que hagan las CC.AA de estas decisiones en los capítulos de gastos de personal de sus respectivos Presupuesto cuando algunas de ellas no van a cumplir los escenarios de déficit previstos y asignados en sus planes económico financieros para este año.

  2. Otro elemento a destacar es la recuperación del pulso de la inversión pública directa, proceso que se inicia en 2015 y que parece consolidarse en los PGE16. Si en 2015 la obra pública se ha incrementado en torno a un 8%, en 2016 se prevé otro incremento del 5% hasta casi los 9.000m€, lo que representa una buena noticia para impulsar la demanda agregada de la economía y una necesidad para modernizar el capital público fundamental para la productividad y competitividad de la economía española.

  3. Toda esta dinámica de estructura de gasto y control presupuestario se apoya en unas previsiones razonablemente optimistas de la recaudación fiscal a pesar de la rebaja impositiva desplegada por el Gobierno y cuya segunda fase se ha adelantado a julio de 2015. Los PGE16 presupuestan un incremento de los ingresos tributarios del 4% hasta los 193.520 m€, con un aumento del 3,4% en IRPF (75.432m€), un incremento del 5,5% en el Impuesto de Sociedades (24.868m€), un aumento del 4% en IVA (62.663m€) y un 0,85 de incremento en los Impuestos Especiales (20.053m€), lo cual resulta compatible con el escenario macroeconómico realista formulado en las cuentas del Estado.

Por su parte, y desde el punto de vista de los ingresos de la Seguridad Social, el Gobierno plantea un subida del 1% de las bases máximas de cotización para los trabajadores en Régimen General así como para los autónomos debido al persistente déficit de la Seguridad Social, pero no debemos olvidar que las cotizaciones sociales que paga el empresario en España siguen siendo de las más elevadas de los países desarrollados y que lastran la competitividad de las empresas españolas al suponer un importante coste laboral.

9. Como último elemento destacable en los PGE16 señalamos las transferencias a otras Administraciones Públicas que se incrementan especialmente para las CC.AA. Las regiones recibirán del sistema de financiación 7.455m€ adicionales en 2016, es decir, se incrementa la asignación en un 8,7%, siendo Cataluña con un aumento del 12% (1.681m€) la Comunidad más beneficiada. Si a esta inyección le añadimos la asunción por el Estado de los costes financieros derivados de los intereses de préstamos concedidos por aquél a las CC.AA en sucesivos programas especiales de financiación (FLA, FPP, …) y que se estiman en 2.869 m€, la cuantía asignada a las CC.AA. en los PGE se situaría en más de 10.000m€.

En definitiva, Se trata de un Presupuesto compatible con los compromisos de estabilidad presupuestaria pactados con la UE , ligeramente expansivo al consagrar una reducción del techo de gasto compatible con un aumento de los recursos de las autonomías y la inversión pública, que procede a una reestructuración selectiva del gasto público dando mayor relevancia relativa al gasto social, que consolida una reforma tributaria que permitirá pagar menos a los ciudadanos incrementando la recaudación global, que inicia un proceso de recuperación del poder adquisitivo de los empleados públicos y que asume, dentro del marco normativo, el compromiso con el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, siendo un instrumento dinamizador de la actividad económica y corresponsable de un crecimiento económico estable y sostenido a medio plazo como garantía de una generación de empleo de calidad.

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