Resumen Esta ponencia explora el papel que han desempeñado las ideas económicas y los economistas en el proceso de desregulación del mercado de trabajo en España.
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| El poder de las ideas en el proceso de desregulación laboral en España Jorge Sola Departamento de Sociología I (Cambio Social) Universidad Complutense de Madrid E-mail: jorgesola@cps.ucm.es Abstract / Resumen Esta ponencia explora el papel que han desempeñado las ideas económicas y los economistas en el proceso de desregulación del mercado de trabajo en España. Haciéndose eco del revitalizado interés en la sociología económica por los efectos performativos que tienen las ideas económicas en los procesos de cambio social, se propone averiguar hasta qué punto y de qué modo los economistas y las ideas económicas han jugado un papel decisivo en las sucesivas reformas laborales que han tenido lugar en España en las últimas décadas, basándose en el análisis de artículos académicos, intervenciones públicas y legislación laboral, así de varias entrevistas en profundidad realizadas a economistas y políticos. Palabras clave: Mercado de Trabajo, Ideas, Flexibilidad, Desregulación, Paradigmas de Políticas Introducción. El mercado de trabajo español es, en muchos sentidos, un caso extremo. En las últimas tres décadas se ha destacado por sus enormes desequilibrios. Con la crisis actual la tasa de desempleo ha superado el 25%, pero incluso durante la época del boom financiero-inmobiliario (1995-2007) apenas bajó del 10%, duplicando la media de la Unión Europea por aquél entonces. Igualmente, desde principios de los años noventa la tasa de temporalidad se ha situado en torno al 33%, y sólo ha descendido, recientemente, por la destrucción de empleo temporal como efecto de la crisis. El cuadro es tan negativo que incluso un conocido asesor de la patronal califica el mercado de trabajo español como un “mercado golfo”1. A lo largo de las tres han tenido lugar sucesivas reformas laborales dirigidas a “flexibilizar” el mercado de trabajo. La base sobre la que se han justificado la mayor parte de ellas es la siguiente: los problemas del mercado laboral (desempleo, segmentación laboral, temporalidad, etc.) se deben a su excesiva rigidez, de modo que las soluciones consisten en introducir una mayor flexibilidad. Desde la reforma del Estatuto de los Trabajadores aplicada por el psoe hasta las últimas reformas acometidas por el pp, la idea de “flexibilidad del mercado de trabajo” aparece recurrentemente en el discurso de los actores involucrados en las relaciones laborales. Esta idea está asociada a toda una visión del funcionamiento de la economía, así como de su relación con el Estado y la sociedad, que se propagó en los años ochenta gracias al ascenso del neoliberalismo. Pues bien, … El artículo está dividido en cinco apartados. En el primero, se exponen algunas consideraciones teóricas para el estudio empírico de las ideas y se presenta el concepto de ‘paradigma de políticas’; en el segundo, se hace un recorrido por la evolución de la idea del ‘paradigma de la flexibilidad’ a través de los principales hitos en su surgimiento y difusión; en el tercero, se examina su difusión en España de este paradigma por medio del análisis de los diagnósticos y remedios propuestos por los economistas para los principales desequilibrios del mercado de trabajo (el desempleo y la temporalidad); en el cuarto se explora la influencia de los economistas y sus ideas en el diseño y aplicación de las sucesivas reformas laborales; y, por último, en el quinto, se presentan las conclusiones para nuestro caso y las implicaciones para la teoría de los recursos de poder. 1. Consideraciones teóricas. Afirmar que las ideas importan en los procesos sociales es una verdad de Perogrullo que muy pocos se atreverán a contradecir. El desacuerdo comienza a propósito de cuánto importan y por qué resultan relevantes: frente a un materialismo crudo, que tiende a relegar las ideas a un segundo plano, como simple instrumento o reflejo de los intereses, merece la pena considerar la capacidad transformadora de aquéllas y su interaccion con estos últimos. Ciertamente, deslindar los efectos de las ideas y los intereses no es una tarea sencilla, pues ambos aparecen intrincados en la realidad empírica. Como observa Mark Blyth (2002: 38), se trata de una distinción analítica que contribuye al propósito del análisis, pero no de una distinción sintética sobre su separación efectiva en la realidad. La conocida metáfora de Max Weber puede servir como introducción a este problema: Son los intereses, no las ideas, quienes dominan inmediatamente la acción de los hombres. Pero las ‘imágenes del mundo’ creadas por las ‘ideas’ han determinado, con gran frecuencia, como guardagujas, los raíles en los que la acción se ve empujada por la dinámica de los intereses (Weber, 1998: 204). Veamos de qué modo las ideas pueden conducir, “como guardagujas”, la dinámica de los intereses. En primer lugar, y más obvio, las ideas económicas son decisivas a la hora de realizar un diagnóstico de los problemas del mundo económico y de formular las políticas necesarias para resolverlos: es decir, sirven como un medio para para conseguir determinados fines (por ejemplo, para reducir la inflación o crear empleo uno debe seguir, en función del diagnóstico efectuado, una u otra política). Sin embargo, y en segundo lugar, las ideas económicas también contribuyen indirectamente a determinar los fines que se persiguen: así, en función de una u otra teoría, será mejor para el crecimiento económico y el bienestar social priorizar la estabilidad monetaria sobre el empleo, o viceversa. En ambos casos se produce una mezcla inseparable de aspectos positivos (cómo funciona la economía) y normativos (cómo debería funcionar y qué debe hacerse para ello). Además, ambos aspectos no suelen limitarse a la esfera económica, sino que suelen ir más allá y postular una visión de cómo funciona y cómo debería funcionar la sociedad. Como puede adivinarse, la influencia de las ideas económicas en el proceso político no se produce por medio de teorías separadas y políticas puntuales, sino más bien a través de lo que Peter Hall llama “paradigmas de políticas” (policy paradigms)2: un conjunto relativamente coherente de ideas y principios que especifica cómo definir los problemas sociales y económicos, qué clase de objetivos pueden y deben perseguirse a través de las políticas públicas, y qué tipo de medidas son las más apropiadas para conseguir tales objetivos (Hall, 1992). Según Hall, podemos distinguir tres niveles de intervención política: “los objetivos generales que guían una política en un determinado campo, las técnicas o instrumentos de política pública usados para alcanzar tales objetivos, y las medidas particulares tomadas con tales instrumentos” (Hall, 1993: 278). Mientras que los cambios en los dos últimos niveles se producen dentro de un mismo paradigma, los cambios en el primero implican el cambio de todo un paradigma, que incluye también la visión prevaleciente sobre la naturaleza de la vida económica, su relación con la sociedad y el papel que le corresponde al estado. Es en estos casos, que como veremos se producen en tiempos de crisis, donde las ideas económicas tienen un papel decisivo a la hora de fijar los medios y los fines de las políticas públicas. El concepto de “paradigma de políticas” es parecido, en muchos aspectos, al de “régimen de políticas” (policy regime) de Adam Przeworski (2001). Según este autor, que en un determinado momento las medidas adoptadas por los gobiernos apenas varíen en función de su ideología política no equivale a que la política carezca de importancia. Esas medidas responden a un régimen de políticas públicas particular que, en algún sentido, se ha mostrado exitoso, y que es seguido, de uno u otro modo, por los diferentes partidos: “lo que importa es quién lleva la voz cantante: quién define los objetivos, quién dispone de teorías más persuasivas, quién tiene mejores ejemplos para demostrar, quién puede reducir el espacio del oponente” (Przeworksi, 2001: 314). La clave está, por tanto, en qué ideas se hagan con la hegemonía en el debate público y marquen la agenda de los partidos. Según Przeworski, estas ideas suelen ser aceptadas incluso por los adversarios, a través de un proceso de aprendizaje bayesiano (es decir, basado en la evidencia de los éxitos y fracasos de determinadas políticas). Los paradigmas o regímenes abarcan más que las ideas propiamente económicas, y se asientan en una determinada visión del mundo, hasta el punto de que algún autor ha llegado a afirmar que las ideas de los paradigmas económicos no son más que racionalizaciones de esas visiones del mundo (Hobsbawm, 1996). La relevancia de las ideas económicas se exacerba en tiempos de crisis: los agentes deben hacer frente a una situación de incertidumbre, y el conjunto de ideas a su disposición se convierte en un asunto decisivo. Es en ese momento, cuando las viejas recetas parecen dejar de funcionar, cuando surgen las condiciones para las innovaciones políticas y los cambios de paradigma. Hay que señalar, no obstante, que la crisis no es un dato completamente dado: una parte de todo el proceso consiste en “construir” la crisis a través de relatos causales (causal stories) (Stone, 1989) que la doten de sentido y la hagan inteligible. Como señala Hay: “la movilización de la percepción de la crisis (…) lleva consigo la formación y el triunfo de una ideología simplificadora que debe encontrar y construir puntos de resonancia con una multitud de experiencias separadas” (Hay, 1999: 321). Uno de los aspectos clave del relato causal de la crisis es delimitar qué forma parte del problema y qué forma parte de su solución, y encuadrar todo ello dentro de un marco interpretativo coherente. Que algunas ideas económicas triunfen en la agenda política y se impongan sobre otras rivales no depende necesariamente del hecho de que sean verdaderas, o más ajustadas a la realidad. Lo decisivo no es la “verdad” de las ideas, sino su efectividad práctica. Como afirma Friedman, y como veremos más adelante, “lo importante en el mundo de las ideas no es qué es verdadero, sino qué es lo que la gente cree que es verdadero” (cit. en Blyth, 2002: 45). Que la gente llegue a tener esta creencia depende tanto de las propiedades internas de tales ideas como del contexto en el que se toman vida3. Pero una vez que se han impuesto como verdaderas a ojos de la opinión pública, es difícil cuestionar su adecuación a la realidad. En opinión de Hall, el marco interpretativo de los paradigmas de políticas “es influyente precisamente porque buena parte de él se da por sentado y no es susceptible de escrutinio como un todo” (Hall, 1993: 279). Esto vale para las creencias de la gente común, que en general puede llegar a aceptar, sin mayor problema, algunas de las ideas de una teoría económica en boga como un dato indiscutible4. Pero también sirven para los actores políticos que, en ocasiones, asumen como algo natural un conjunto de ideas que resultan bastante discutibles, evocando aquella imagen foucaultiana según la cual son los sujetos quienes son “hablados” por los discursos, y no al contrario (Foucault, 2010). Por esta razón resulta insatisfactorio reducir las ideas a meros instrumentos en manos de los individuos y grupos sociales: muchas veces son éstos quienes parecen estar en manos de determinadas ideas. Finalmente, estas ideas también penetran en el discurso de los científicos sociales, cuyos conceptos y teorías también se ven colonizados por esta doxa común (Streeck, 2008). Esta circunstancia dificulta la tarea de un escrutinio crítico de tales ideas, pues la pátina científica –y el arsenal modelizador– de la economía tiende a intimidar a muchos científicos sociales5. Por supuesto, que un “paradigma de políticas” se haga hegemónico no excluye la posibilidad de que sea rechazado por algunos actores o reciba críticas abiertas de otros. El mundo de las ideas se convierta en un campo de batalla, incluso cuando no todos los actores son plenamente conscientes de esta contienda. Es por eso que no es posible separar ideas e intereses, ni reducir unas a otros. Como señala Hall, las luchas por el poder y la disputa de las ideas suelen ir de la mano. Por eso, que finalmente se imponga un “conocimiento común” compartido por los diferentes actores (Culpepper, 2008), no debe hacernos pensar que eso ocurre naturalmente, sino más bien como resultado de un proceso disputado. Una vez que hemos expuesto las herramientas conceptuales, debemos considerar de qué modo específico influyen las ideas económicas en los procesos político-sociales. Para ello, resulta clarificador el modelo “secuencial” propuesto por Blyth (2002), quien defiende cinco efectos causales de las ideas. Primero, las ideas reducen la incertidumbre asociada a los tiempos de crisis: son marcos interpretativos que proporcionan una explicación de cómo opera la vida económica y recetas para su adecuado funcionamiento. Segundo, las ideas posibilitan la formación de coaliciones socio-políticas al redefinir los intereses de los actores frente a la crisis y sus soluciones: en función del diagnóstico de la crisis se establecen determinados fines comunes que sirven como base para la acción colectiva. Tercero, las ideas sirven como armas en el conflicto, abierto tras la crisis, por definir la crisis y las políticas que pueden darle solución. Cuarto, las ideas actúan como recetas institucionales para diseñar la forma y el contenido de las instituciones que han de suceder a aquellas deslegitimadas por la crisis. Quinto, una vez que se han construido nuevos arreglos institucionales, las ideas posibilitan su estabilidad gracias a un conjunto de convenciones ampliamente aceptadas. Sin embargo, contrastar los efectos causales de las ideas en la reconstrucción de este proceso secuencial no se una tarea sencilla: una cosa es que las políticas públicas guarden afinidad con determinadas ideas, y otra distinta que respondan efectivamente a ellas. Para explorar ese nexo causal vamos a combinar los dos procedimientos recomendados por Alexander George (cit. en Yee, 1996): el procedimiento de la congruencia (congruence procedure) y el del rastreo del proceso (process tracing). El primero, para el que me basaré principalmente en el análisis de las publicaciones e informes, nos permitirá comprobar hasta qué punto las políticas aplicadas eran consistentes con las ideas que parecían guiarlas. El segundo, para el que utilizaré principalmente los testimonios recogidos en las entrevistas, nos permitirá averiguar hasta qué punto estas ideas intervinieron efectivamente, prestando atención a los actores y episodios concretos de todo este proceso. Esto último es especialmente importante para ordenar temporalmente causas y efectos y evitar anacronismos, un riesgo muy presente debido a la evolución simultánea de la aceptación de las ideas, el posicionamiento de las instituciones, las preferencias de los actores, y la orientación de las políticas. Hay que advertir, no obstante, que, debido al carácter nebuloso de las ideas, resulta francamente complicado llegar a conclusiones definitivas, por lo que nos conformaremos con mostrar la plausibilidad de la hipótesis de que las ideas jugaron un papel relevante en el proceso de reformas del mercado de trabajo en España, y con señalar los mecanismos causales a través de los cuales pudo hacerlo. 2. La flexibilidad laboral: teoría e historia de una idea. La idea básica que subyace a las reformas laborales en las últimas décadas es ésta: los desequilibrios del mercado de trabajo (en especial, el desempleo) se deben a las rigideces impuestas por su regulación institucional, y las soluciones consisten en dotar de flexibilidad a su funcionamiento, eliminando o reduciendo esas rigideces. Esta idea articulaba todo un paradigma de políticas: el ‘paradigma de la flexibilidad’, que era la expresión, en el campo del mercado de trabajo, del ‘paradigma neoliberal’ de política económica, que sucedió a finales de los años 70 al ‘paradigma socialdemócrata-keynesiano’, dominante durante las décadas anteriores. Ahora bien, ¿qué debemos entender, y qué se entendía en aquel entonces, por flexibilidad laboral? El concepto de flexibilidad laboral o del mercado de trabajo, es un concepto notablemente vago y equívoco. En un exhaustivo ensayo bibliográfico publicado a mediados de los años 80, Maryse Gaudier señalaba que, ya por aquel entonces, el concepto había recibido diversas críticas por “cambiante, ambiguo, elusivo, contradictorio, proteico, confuso y ambivalente” (Gaudier, 1987: 38). Quizás todos esos rasgos se convirtieron, paradójicamente, en el secreto de su éxito, al permitir un uso bastante flexible –valga la redundancia– del concepto, ajustando sus significados (o sus connotaciones) a cada circunstancia particular6. Como afirmó lapidariamente Robert Reich7: “rara vez en el discurso internacional un término ha pasado tan rápidamente de la obscuridad al sinsentido sin ningún periodo intermedio de coherencia” (cit. en Brodsky, 1994: 53). En este apartado vamos a realizar un breve recorrido por la tortuosa evolución del concepto, prestando especial atención a los documentos más influyentes de organismos como la ocde o la Comisión Europea, y a intentar desentrañar sus múltiples significados. En los primeros años 70, la referencia a la flexibilidad todavía guardaba importantes afinidades electivas con los movimientos sociales del ciclo de luchas de 1968 (Boltanski y Chiapello, 2002). Como botón de muestra puede servir un artículo de Gösta Rehn (1973) –el economista de la lo sueca y por aquel entonces secretario de la ocde para asuntos de empleo– en el que defendía una mayor flexibilidad en la vida laboral, enfatizando la posibilidad de disfrutar de periodos de no-trabajo, para incrementar la libertad de elección y la calidad de vida de los trabajadores. Resulta significativo que uno de los diseñadores del exitoso modelo sueco de mercado laboral se hiciera eco de las críticas al trabajo provenientes de las luchas de 1968. Pero creo que es bastante erróneo, en este caso como en la mayoría, presentar el triunfo posterior de las ideas neoliberales como la continuidad de las reivindicaciones soixante-huitards (para un ejemplo de esta interpretación, ver Judt, 2010) pues el contenido posterior del concepto de ‘flexibilidad’ es totalmente disímil, si no contradictorio. Pocos años más tarde fue publicado el famoso Informe McCraken (1977), un encargo de la ocde a un equipo de expertos para analizar la crisis económica los años 70. La preocupación ya no era mejorar la calidad de vida o el margen de elección de los trabajadores, sino sentar las bases para superar los problemas de inflación y desempleo. Para conseguir ese objetivo, había “una considerable necesidad de incrementar la flexibilidad de los mercados de trabajo” (McCracken, 1977: 223). El significado de la flexibilidad era ya notablemente distinto, pero todavía estaba anclado en el paradigma socialdemócrata-keynesiano: no se proponía desregular las formas de contratación o la fijación de salarios, sino políticas para facilitar el ajuste de la oferta y la demanda (servicios públicos de empleo, reciclaje profesional, subsidios para la movilidad geográfica, la contratación o el desarrollo regional, integración de jóvenes y mujeres, etc.) que en su mayor parte se basaban en la intervención pública. Sin embargo, ya dejaba caer que “la tendencia hacia una menor flexibilidad en los mercados de trabajo puede ser una de las principales razones por las que en los últimos años la tasa de paro en la cima del ciclo haya aumentado rápidamente en la mayor parte de países” (McCracken, 1977: 28; subrayado mío). Aunque en los primeros años 80 la posición de organismos como la ocde fuera bastante moderada8, las ideas neoliberales empezaban a abrirse camino gracias a las victorias electorales de Margaret Thatcher en Reino Unido (1979-1990) y Ronald Reagan (1981-1989) en Estados Unidos, así como al fracaso de la política keynesiana de primer gobierno de François Mitterrand. Este transfondo político, caracterizado por el triunfo de las reaganomics, tuvo importantes efectos en los análisis y las propuestas sobre el mercado de trabajo. Según Brodsky, “a la altura de 1984, muchos economistas identificaban la Eurosclerosis, o los mercados de trabajo ineficientes e inflexibles, como una razón adicional para explicar los crecientes niveles de desempleo en Europa” (Brodsky, 1994: 54)9. En el mismo sentido, Sarfati y Kobrin señalan que la flexibilidad pasó “de ser un medio para facilitar el ajuste a corto plazo […] a convertirse en una estrategia general y multifacética aplicable, en el medio y largo plazo, a cualquier campo de la actividad económica, social e industrial” (Sarfati y Kobrin, 1988: 2). Empezaba a tomar forma, de una manera progresiva, el ‘paradigma de la flexibilidad’: la creencia en que la flexibilidad era la solución a los males del mercado laboral, como parte de un discurso partidario de la ‘magia del mercado’ (por utilizar la expresión de Reagan) que luego se conocería como el ‘consenso de Washington’10. En 1985 un grupo de economistas11 elaboró un informe, a petición de la Comisión Europea, titulado Employment and Growth in Europe: a Two-Handed Approach. Aunque el informe no representaba la postura oficial de la Comunidad Económica Europea, puede suponerse que tuvo alguna influencia (la editorial de Papeles de Economía Española pronto se hizo eco de él). El contenido del informe queda resumido en esta cita: El crecimiento firme del empleo requiere la supresión de muchas rigideces. Cuánta flexibilidad es necesario reintroducir y de qué forma particular depende de las circunstancias. Sin embargo, la dirección es clara, y la idea clave debería ser –además de la supresión de las más flagrantes restricciones– ampliar el menú de opciones disponibles para los empresarios y trabajadores” (Blanchard et al., 1985: 30) Esta apuesta genérica por la flexibilidad se plasmaba en recomendaciones como la introducción de contratos temporales, una mayor permisividad en la regulación sobre el tiempo de trabajo o la necesidad de más flexibilidad y dispersión salarial. Junto a estas medidas, y para acompañar en el medio plazo una estrategia de reformas estructurales en el largo plazo, este grupo de economistas recomendaban otras de estímulo de la oferta (como las bonificaciones fiscales a la inversión o los subsidios a la creación de empleos) y de la demanda (como una bajada de impuestos o una política monetaria menos restrictiva). A corto plazo incluso sugería el establecimiento de programas de contratación temporal para parados de larga duración y formas de repartir el trabajo. Debe subrayarse que cuando se considera la introducción general de contratos temporales también se advierte el riesgo de crear un mercado dual, pero la conclusión es que “esta estructura dual entre dos tipos de trabajadores empleados (estables y temporales) es mucho menos objetable que la actual estructura dual que tiene empleados por un lado y desempleados por otro” (Blanchard et al., 1985: 31). El siguiente hito en esta evolución fue el llamado Informe Dahrendorf (OECD, 1986b). Este informe fue un encargo de la ocde a un grupo de expertos presidido por el sociólogo alemán Ralf Dahrendorf, y fue publicado junto a otro de carácter más técnico que presentaba la evidencia empírica acumulada en aquellos años (OECD, 1986a). Por su contenido, el informe puede situarse en el tránsito del paradigma keynesiano al neoliberal: no sólo porque diera un significado bastante impreciso a la ‘flexibilidad’ (“la capacidad de los individuos, en la vida económica y en particular en el mercado de trabajo, para renunciar a sus hábitos y adaptarse a circunstancias nuevas”) sino porque reconocía que “no es una panacea para todos los males de la sociedad y de la economía [sino] uno de los factores –y no el más importante– de los que depende el progreso económico y social”12. Aunque el informe levantaba acta del fracaso de la gestión keynesiana de la crisis, no asumía un recetario neoliberal para crear empleo: prueba de ello es que advertía que “no hay que sobrevalorar los cambios en la protección al empleo” y argumentaba que “la flexibilidad interna puede sustituir eficazmente a la flexibilidad externa” (para esta distinción, ver más adelante). La orientación ambivalente del Informe Dahrendorf puede apreciarse también en el hecho de que, por un lado, asumía el ‘paradigma de la flexibilidad’ como algo necesario, y por el otro, reconociera sus tensiones y limitaciones: “la cuestión fundamental que se plantea es la de cómo conciliar la deseable seguridad en el empleo con la necesaria flexibilidad del mercado de trabajo [para lo cual] no existe una serie de medidas […] que pueda aplicarse con idéntico éxito a todos los países”. Así pues, aunque el informe contenga algunas ideas del paradigma keynesiana, como la referencia a “mejorar la calidad de vida y del trabajo” o la apuesta por un “pacto social” para evitar que “la flexibilidad del mercado de trabajo se convierta en un arma que un grupo utilice contra otro”, lo cierto es asume el marco interpretativo sobre el que se moverá el debate a partir de entonces: la necesidad de flexibilizar el mercado laboral para conseguir una economía competitiva. Por último, hay que señalar que el informe también considera el uso de empleos atípicos (como la contratación temporal y a tiempo parcial) y la “distinción entre un núcleo de trabajadores estables y una franja marginal de trabajadores móviles”. Ambos aspectos, que en todo caso ocupan un lugar secundario en la discusión, presentan riesgos para la vulnerabilidad de los trabajadores que el informe tiene en cuenta, pero en general se presentan como cambios viables con aspectos positivos. Este informe fue acompañado por otro más técnico. Ambos informes, traducidos y publicados por el Ministerio de Trabajo, constituían la expresión pública más conocida de un trabajo de investigación y debate dentro de la ocde a mediados de los años 80. Muchos de estos debates están recogidos en un volumen editado por Lluis Fina (1991), donde recopila los informes que escribió, en calidad de miembro de la delegación española en el Comité de Mano de Obra de la ocde, para el Ministerio de Trabajo. Lo que se desprende del examen, crítico y ponderado, que hace Fina de estos debates, es que en aquellos años la postura de la ocde era todavía ambigua y prudente: el ‘paradigma de la flexibilidad’ estaba en una fase formativa, y todavía contenía muchos elementos del paradigma keynesiano (acentuados, además, por la visión del propio Fina, cuyas posiciones analizaremos más adelante). Al mismo tiempo que los organismos internacionales empezaban a utilizar y circular este concepto, aparecieron algunas obras académicas que impulsaron su popularidad. Entre ellas destacan, por ejemplo, el seminal trabajo de Michael Piore y Charles Sabel sobre la “especialización flexible” (The second industrial divide). Sin embargo, como veremos a continuación, la conexión entre los nuevos métodos de producción o formas empresariales y la necesidad de una mayor flexibilidad no es nada clara. La evolución de la idea corría pareja también a la evolución de algunos hechos: la mejor prueba empírica de su adecuación parecía ser el éxito de Estados Unidos, con un mercado laboral más flexible, para crear empleos13. En aquéllos años se popularizó el término Eurosclerosis, introducido por el influyente economista alemán Herbert Giersch14 con el propósito de criticar la incapacidad de los países europeos, debida a las rigideces que los maniataban, para dinamizar la economía y reducir el desempleo. Un editorial posterior de The Economist lo expresaba crudamente: “La realidad habla por sí sola: América es un éxito espectacular como productora de puestos de trabajo, en contraste con Europa, que representa un fracaso” (The Economist, 1996). Esta idea influyó notablemente en la forma de entender el problema del desempleo de muchos gobernantes, incluso de aquéllos que declaraban no querer imitar el modelo norteamericano. Eso no significa que fuera una idea cierta: como ha mostrado Jonas Pontusson (2005), la oposición del éxito de eeuu frente el fracaso de Europa es falaz, porque dentro del viejo continente muchos países tuvieron resultados tan buenos como eeuu en términos de empleo. La contrapartida del ‘milagro’ norteamericano, además, era que produjo una gran polarización en la estructura de empleos con un importante sesgo racial (Wright y Dwyer, 2003), por no hablar de que parte de su menor tasa de desempleo podía explicarse por su mayor tasa de encarcelación (Western y Beckett, 1999). Este ‘paradigma de la flexibilidad’ fue imponiéndose poco a poco. En 1993 se publica el libro blanco de la Comisión Europea Crecimiento, competitividad y empleo, cuyos análisis y medidas representan un claro giro respecto a la indefinición anterior. El análisis de las causas del alto desempleo se centra en las rigideces del mercado de trabajo, y su corolario es la necesidad de cambios radicales: “atacar las fuentes de los problemas actuales de desempleo requiere una clara ruptura con el pasado […] Puede no ser una cura milagrosa, pero hay una necesidad de una profunda reforma del mercado de trabajo” (Comisión Europea, 1993: 53 y 140). Esta idea se traducía en las siguiente medidas: inversión en educación y formación; mayor flexibilidad en las empresas, tanto externa como interna; mayor descentralización de la negociación colectiva; reducción de los costes laborales (especialmente de los trabajadores no cualificados); y una profunda revisión de las políticas de empleo. La congruencia con el ‘paradigma neoliberal’ también se extendía al plano macro-económico: “debería introducirse mayor flexibilidad en la economía en general”, en particular, para conseguir un marco que “apoye las fuerzas del mercado, en lugar de constreñirlas, como ha ocurrido en el pasado [y reformas] estructurales para incrementar la competitividad de la industria europea y eliminar las rigideces que frenan su dinamismo”. Si bien el objetivo era un crecimiento sostenido e intensivo en empleo (se proponía crear 15 millones de empleo, para reducir el paro a la mitad a la altura del año 2000), la prescripción de política económica respondían a la ortodoxia neoliberal: estabilidad monetaria, control del deficit presupuestario y moderación salarial. En esta cita puede observarse el núcleo del ‘paradigma de la flexibilidad’: Hay un acuerdo unánime en el hecho de que los mercados de trabajo no funcionan eficientemente, con una falta de flexibilidad […] y un ajuste inadecuado de la oferta de trabajo a las necesidades del mercado […] Esta rigidez es la causa profunda de lo costes laborales relativamente altos, que han crecido más en Europa que entre nuestras homólogos comerciales (Comisión Europea, 1993: 140). Aunque el documento intentara matizar que los cambios propuestos “no significan simplemente una desregulación de los mercados laborales europeos” (sino más bien un “sistema de regulación e incentivos remodelado, racional y simplificado”, expresión notablemente eufemística), y apostaba por el “consenso social y la actitud cooperativa” como instrumentos para conseguirlo, lo cierto es que la lógica argumental, y las referencias a un excesivo gasto público, a una regulación que favoreciera a la empresa (enterprise-friendly) o a los desincentivos introducidos por la protección social, respondían perfectamente al ‘paradigma neoliberal’. A mediados de los años 90, por tanto, la flexibilidad se había encumbrado como la receta idónea para solucionar el desempleo y otros problemas del mercado de trabajo. El símbolo del triunfo de este paradigma de políticas laborales fue la publicación del famoso The oecd Jobs Study (OECD, 1994a, 1994b), donde se sistematizaba y sintetizaba la evidencia acumulada durante más de una década por esta institución, y se recogían diez recomendaciones que marcaban la agenda de reformas de los diferentes gobiernos. Es cierto –como advierte Fina (2001)– que el contenido literal de estas recomendaciones no era tan radical como a veces se sugiere, pero el giro respecto a las posturas anteriores que acabamos de citar es claramente apreciable, y si “a buen entendedor, pocas palabras bastan”, es fácil encontrar en ellas los ecos de las ideas neoliberales. El contenido del informe, tanto en su parte analítica como en su parte propositiva, responde a lo que hemos denominado ‘paradigma de la flexibilidad’: la apuesta por las políticas desreguladoras es más decidida, y el discurso que las enmarca bastante más claro, aunque todavía permanezcan ciertas referencias a consideraciones sociales. Esta cita recogen, de algún modo, el espíritu del informe: El mensaje político de este informe es inequívoco: no debe abordarse el alto desempleo intentando detener el ritmo del cambio, sino restaurando la capacidad de las economías y sociedades para adaptarse a él […] No existe una receta única para el pleno empleo, pero hay un menú de medidas que pueden ayudar a mover a las economías de la ocde hacia un mayor empleo con buenos empleos. Es decir: hay que adaptarse al cambio (aunque no se expliqué en qué consiste, ni qué aspectos suyos son socialmente deseables y cuáles no), y se dispone de un variado menú de medidas para hacerlo (aunque casi todos los platos de ese menú compartan un sabor liberal). Las políticas de mercado de trabajo que recomienda la ocde son éstas: flexibilizar las regulaciones del tiempo de trabajo; rebajar las prestaciones por desempleo para que no “afecten” al funcionamiento del mercado laboral; modificar las provisiones de protección del empleo que “inhiban” la expansión del empleo; y dotar de mayor flexibilidad a los salarios y costes laborales, “eliminando las restricciones que impiden a los salarios reflejar las condiciones locales y los niveles individuales de cualificación, en especial de los jóvenes” (OECD, 1994b: 43). Todas ellas responden al ‘paradigma de la flexibilidad’ y se apoyan en la idea de que tales regulaciones desincentivan a los empresarios a ofertar empleos, y a los trabajadores a buscarlos, atribuyendo a esa ‘rigidez’ la causa de la evolución del desempleo. El propio informe reconocía que la creación de nuevos empleos estaría concentrada, en empleos con bajos salarios, pero advertía que “las políticas que inhiban la creación de tales empleos deben ser evitadas”, asumiendo que una mayor desigualdad era el precio de un menor desempleo15. La posibilidad de utilizar otros instrumentos políticos para afrontar el desempleo ha desaparecido: la políticas macroeconómicas recomendadas responden también a la nueva ortodoxia, que enfatiza la necesidad de poseer unas finanzas públicas saneadas y tener la inflación bajo control; y la intervención del Estado (por ejemplo, a través del empleo público) se ve limitada por la imposibilidad de aumentar el gasto público sin incurrir en déficits o aumentar los impuestos. Una posible excepción es el énfasis en las políticas activas del mercado de trabajo, abanderadas por la socialdemocracia escandinava en los años 60, pero la referencia a políticas de este tipo es tan ambígua y puede contener orientaciones tan diferentes (Bonoli, 2010), que debe interpretarse más bien como un ejemplo de la transferencia de la responsabilidad los trabajadores que como una política de empleo dirigida a protegerles. En el éxito del ‘paradigma de la flexibilidad’ no solo intervinieron estas instituciones supranacionales, u otros think-tanks de inspiración neoliberal. Otro factor relevante, que puede pasar desapercibido, es el contenido de la teoría económica convencional y su evolución a lo largo de aquellos años. Aunque es un tema complejo sobre el no podemos extendernos demasiado, es importante señalar que la propia formación que reciben los economistas sesga su visión en un sentido favorable al ‘paradigma de la flexibilidad’, como han constatado críticamente algunos de ellos. A juicio de Guy Standing16: Todos los economistas aprenden algo de economía laboral, y las herramientas adquiridas como estudiantes moldean la forma de pensar los mercados de trabajo para el resto de sus vidas. Al nivel micro, el trabajador oferta trabajo a cambio de un salario, y las curvas de oferta y de demanda se cruzan. Aunque se manda a los estudiantes a clases de antropología, sociología e historia a aprender sobre clases y relaciones sociales, el modelo de la demanda y la oferta permanece como el principal modo de mirar a los mercados laborales (Standing, 1999: 30). El resultado de esta formación básica, como señalan Paul Gregg y Alan Mannig, es el siguiente: debido a su educación, en la que se da un énfasis exagerado a los modelos perfectamente competitivos, los economistas son fácilmente persuadidos de que de la regulación del mercado de trabajo se reduce el funcionamiento eficiente de los mercados de trabajo” […] Lo que resulta asombroso es que tan sólo las fuentes de ineficiencia que empoderan a los trabajadores hayan recibido serios análisis. Esta fuerte creencia a priori influye en la lectura e interpretación de la evidencia empírica y conduce a un análisis de las políticas unilateral” (Gregg y Manning, 1997: 418-19). El efecto de esta simplificación teórica del mercado de trabajo es que la flexibilidad se identifica con un funcionamiento eficiente: “en el léxico del economista (…) un mercado es flexible si los ajustes a corto plazo de precios y cantidades (salarios y empleo) producen un equilibrio entre la oferta y la demanda” (Muñoz de Bustillo, 2005: 20). De este modo, cualquier interferencia institucional en el funcionamiento del mercado era vista como una fuente potencial de ineficiencia (especialmente si empoderaba a los trabajadores). Esta visión del mercado laboral, que eludía por completo las relaciones de poder en el ‘intercambio disputado’ analizado en el primer capítulo, estaba en la base del ‘paradigma de la flexibilidad’. La evolución de la economía como disciplina económica en aquellos años contribuyó de algún modo a reforzar esta visión general, por más que los análisis del desempleo se hicieran cada vez más sofisticados. Las diversas corrientes neoclásicas desplazaron a otros enfoques heterodoxos y se cerraron al diálogo con otras disciplinas (Torres y Montero, 2005). En aquellos años se popularizó la idea de que existía una ‘tasa natural de paro’ (o, en su formulación alternativa, la nairu: Non-Accelerating Inflation Rate Unemployment) que venía a naturalizar los altos niveles de desempleo, al mismo tiempo que excluía la gestión de la demanda como un instrumento para crear empleo. Como resumían Richard Layard, Stephen Nickell y Richard Jackman en Unemployment, una obra de referencia en los años 90: “los únicos elementos que influyen en el nivel de actividad de equilibrio son los factores relacionados con la oferta” (Layard, Nickell y Jackman, 1991: 451). Por supuesto, el funcionamiento real del mercado de trabajo (y de las empresas) no tenía porqué encajar con estas simplificaciones. Esta visión excluía los problemas de agencia en las relaciones laborales, la necesidad de formación de los trabajadores o las estrategias de innovación tecnológica y organizativa de las empresas. Cuando se toman en consideración estos y otros aspectos, la flexibilidad empieza a ser un cajón desastre que hace referencia a cosas dispares. Como advertía acertadamente John Atkinson: Flexibilidad no es un término muy preciso, por varias razones: en primer lugar, la gama de temas que pueden reunirse dentro de su ámbito es sustanciosa; en segundo lugar, significa cosas muy diferentes para diferentes grupos de opinión, y, en tercer lugar, su uso es a menudo burdamente ideológico, y refleja nuestra disposición cultural a valorar la flexibilidad (en abstracto) por encima de la inflexibilidad (cit. en Finkel, 1994). La mejor forma de aclarar la confusión que rodea el concepto de flexibilidad es explicitar sus múltiples significados, que pueden resumirse en referencia a cuatro aspectos de la relación laboral17 (Atkinson, 1987; Regini, 2000):
Como vemos, por tanto, la flexibilidad puede hacer referencia a cosas distintas. Pero lo más importante es que estas cosas pueden ser contradictorias. Es decir, la combinación de diferentes formas de flexibilidad a veces da lugar a conflictos entre ellas. En particular, puede resultar contradictorio buscar la flexibilidad externa e interna al mismo tiempo. Como señala Marino Regini, demasiada flexibilidad externa lleva consigo “falta de confianza y cooperación, una escasa disponibilidad para compartir información, un desincentivo contra la inversión en capital humano a largo plazo y una mayor resistencia al cambio tecnológico y organizativo” (Regini, 2000: 20; ver también Streeck, 1987). Por eso es un error pensar que para promover la “especialización flexible” (Piore y Sabel, 1984) o “la producción diversificada de calidad” (Streeck, 1991), ideas en boga en los años 80, fuera necesario desregular el mercado de trabajo. Como señala Boyer, la flexibilidad entendida como adaptación de las empresas “puede introducirse sin modificar muchas de las características del sistema de relaciones trabajo-capital anterior” (Boyer, 1988: 223). Y prosigue, en una cita que merece la pena reproducir entera (y que es pertinente para el caso español): Sin embargo, este tipo de flexibilidad [del contrato de trabajo] no encaja bien con las otras dos precedentes: podría incluso entrar en conflicto con ellas. La posibilidad de un rápido ajuste de la fuerza de trabajo probablemente inhibirá la búsqueda de una mecanización flexible, mientras que la excesiva rotación de los trabajadores irá en detrimento de su adaptabilidad y, en general, de su compromiso con los objetivos de la empresa y por tanto con su rendimiento” (Boyer, 1988: 223) Lo que subyacía a este conflicto era, por tanto, el dilema entre dos tipos de ‘flexibilidad’: la externa y la interna, que formaban parte de estrategias distintas y conducían a diferentes resultados. Streeck (1987) conceptualizó estas estrategias opuestas en base a las categorías de contrato y status: mientras que la “vuelta al contrato” consistía en promover los mercados laborales externos, el empleo temporal, la flexibilidad externa, la organización del trabajo taylorista, las cualificaciones limitadas y las prerrogativas de la dirección; la “extensión del status” suponía promover los mercados laborales internos, el empleo indefinido, la flexibilidad del tiempo de trabajo, el trabajo por equipos, las cualificaciones amplias, y las consultas y la participación de los trabajadores en la dirección. Estos son conceptos típico-ideales, pero puede reconocerse como en algunos regímenes de empleo predominan unos u otros. Una vía intermedia podía ser lo que Atkinson denominó la “empresa flexible”: una política de recursos humanos que combinaba, por un lado, un núcleo de trabajadores estables, con alta cualificación y tareas específicas, que ofrecían una alta flexibilidad funcional a cambio de seguridad en el empleo y oportunidades profesionales, y por el otro, una periferia de trabajadores temporales, con baja cualificación y tareas generales, cuya contratación y despido se adaptara, gracias a la flexibilidad numérica, a las necesidades de la empresa, a lo que podían sumarse formas de contratación atípica o subcontratación para necesidades específicas. En cierto modo, el mercado laboral español terminó convirtiéndose en una caricatura del modelo que Atkinson proponía para la empresa, con unos resultados desastrosos. Aunque el éxito inicial del ‘paradigma de la flexibilidad’ no dejó mucho espacio para este tipo de matices (sobre todo, en el discurso político), el entusiasmo inicial se fue apagando y fue dando paso a un cierto desencanto, también entre muchos economistas. El espectacular desarrollo de trabajados académicos que se proponían mediar los efectos de la regulación institucional del mercado de trabajo sobre los niveles de empleo y desempleo no arrojó resultados demasiado concluyentes. La principal lección que podía extraerse de ellos era que la “las instituciones que habitualmente caen bajo el título de rigideces no tienen un impacto observable sobre el empleo” (Nickell, 1997). La propia ocde rectificó su antiguo entusiasmo en el Employment Outlook de 2006, donde se hacía una reevaluación de la estrategia de 1994 y se reconocía que “en línea con un número de estudios previos, no se encuentra un impacto significativo de la legislación de protección del empleo sobre el nivel desempleo agregado (OECD, 2006: 209). Los autores de Unemployment publicaron un artículo sobre los efectos de la regulación laboral cuya conclusión era lapidaria: “el tiempo dedicado a las regulaciones rígidas del mercado de trabajo, la protección del empleo y los salarios mínimos es probablemente tiempo en gran parte desperdiciado” (Layard, Nickell y Jackman, …: 3029). |
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