El programa de adquisición de alimentos de la agricultura familiar de Brasil: implantación y características básicas






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Índice
Página

Por una política de sustitución de importaciones

José Graziano Da Silva 1

Anexo 1

Contexto regional

Rodrigo Castañeda S. 8
Anexo 2

El programa de adquisición de alimentos de la agricultura familiar de Brasil: implantación y características básicas

Otavio Balsadi y Maya Takagi 20
Anexo 3

Agricultura Urbana y Periurbana como alternativa para mejorar la calidad de vida de las familias vulnerables: respuesta al alza de los precios de los alimentos

Juan Izquierdo y Sara Granados 23
Anexo 4

Supermercados y agricultura familiar

Walter Belik 26
Anexo 5

Merienda escolar

Walter Belik 33
Anexo 6

Programa de educación alimentaria y para el consumo

Angela Pimenta Peres 31




Por una política de

sustitución de importaciones agrícolas

José Graziano Da Silva1

______________________________________________________________________


1. Uno de los impactos más visibles de la actual alza de precios de algunos productos agrícolas sobre las economías de los países de América Latina, además del aumento del costo de la alimentación, es el crecimiento de la cuenta de importación de alimentos. El impacto es mayor sobre los países centroamericanos que en los de América del Sur2. Muchos de ellos, a pesar de haber sido casi autosuficientes en un pasado no remoto, se acostumbraron a las importaciones subsidiadas desde EE.UU. de muy bajo costo, sobre todo de maíz y trigo, como también de aceites vegetales y arroz.3
Como reacción a la crisis del alza de precios de los productos agrícolas, la mayoría de los países de la región han adoptado en carácter de emergencia una doble política. Por un lado, reducir los aranceles de importación y/o los impuestos sobre el valor agregado que influye sobre los productos de la canasta básica. Por otro, subsidiar directa o indirectamente (a través de bonos o el aumento del valor de las transferencias), el consumo de dichos productos.
2. Lo fundamental a señalar es que el “paquete de emergencia” representará un aumento adicional sobre la carga fiscal de esos países, lo cual de antemano ya se sabe que será insuficiente para enfrentar los retos de alcanzar las metas del milenio, como ha señalado en reiteradas oportunidades la CEPAL.4
Cabe notar también que los recientes acontecimientos apuntan a un cuadro de agravamiento de la debilidad fiscal de estos países debido principalmente a:


  1. La crisis norteamericana (materializada en la devaluación del dólar y en la desaceleración del crecimiento de la economía norteamericana) impacta fuertemente el ritmo de crecimiento de los países de la región, sobre todo la demanda de exportaciones a los Estados Unidos desde América Central y del Caribe, así como el valor real de las remesas de los inmigrantes latinos a sus países de origen.




  1. La persistencia de los elevados precios no sólo para los productos agrícolas sino también para los insumos, especialmente los derivados del petróleo (entre ellos fertilizantes y plaguicidas) que, aunque presentan una caída en los últimos meses, siguen muy por encima de los valores del 2006/07.




  1. El “spillover” del alza de los precios de los commodities que ya están transmitiéndose a todos los sectores de la economía, generando impactos inflacionarios importantes, hace que los Bancos Centrales adopten una política monetaria apretada, básicamente elevando sus tasas de interés como forma de reducción de la demanda agregada, dada la imposibilidad de actuar sobre los precios importados.5


De confirmarse estas tendencias, el “paquete de emergencia” tenderá a convertirse en un creciente endeudamiento externo, aprovechando la caída del dólar y las menores tasas de interés internacionales de ese momento en función de la desaceleración del ciclo económico.6
3. Como ya argumentan Ocampo y Parra, la actual alza de precios “es más un boom de los precios minerales que de los precios agrícolas que sólo se han recuperado de niveles muy reducidos. Podemos entonces haber entrado en una era de significativas oportunidades para los exportadores de minerales. Los datos no muestran un futuro similar para los exportadores de productos agrícolas, a pesar del efecto de derrame generado por los biocombustibles debido a los precios de la energía”.7 Según los autores es importante notar que ha habido grandes cambios en los precios relativos, especialmente en los dos últimos años, pero el único alimento “básico” en el grupo de los que han experimentado un boom es el trigo. El maíz y el arroz están en el grupo de los alimentos que van bajo el promedio; y las bebidas tropicales (cacao, café y te), así como el algodón y el azúcar, siguen deprimidos, comparados con los precios de los años 70’.
4. Sin embargo, el hecho de que la actual alza de precios de alimentos no sea una buena oportunidad para que los países latinoamericanos retomen trayectorias pasadas como exportadores de materias primas, no significa que no lo sea para reposicionar sus agriculturas en el contexto mundial. Tampoco que los países importadores de alimentos no puedan promover políticas exitosas de substitución de importaciones agrícolas. Según Piñeiro8 “los altos precios de los alimentos crean nuevas oportunidades de producción, especialmente en los países con ventajas comparativas naturales para la producción agropecuaria. Pero es importante resaltar que no sólo en estos países que son importadores netos y que tenían pocas posibilidades de competir con importaciones provenientes de otros países podrían hacerlo ahora con este nuevo vector de precios. Esta alternativa es particularmente posible en forma articulada con el consumo derivado del turismo y en nichos de mercados asociados a cultivos locales”. Un ejemplo de esto es el cultivo de variedades de papa nativas para abastecer los hoteles en la región de Cuzco, resultado de un proyecto Telefood de la FAO.

5. Una política de “sustitución de importaciones de productos e insumos agrícolas en este contexto pasaría por la implementación de:


  1. Política fiscal redistributiva que estimule la agricultura doméstica.




  1. Política de transferencia de ingresos (condicionados o no) a los sectores más pobres, incluyendo las familias campesinas y de trabajadores temporeros.




  1. Política de seguridad alimentaria implementada gradualmente a partir de redes sociales públicas y privadas ya existentes, como por ejemplo comedores escolares, cocinas comunitarias, puestos de salud pública, etc.




  1. Política de estímulo productivo a la agricultura familiar dirigida a los productos tradicionales de consumo popular producidos localmente y a las regiones que tienen recursos productivos ociosos, sobre todo tierra y mano de obra.


En síntesis, una política de sustitución de importaciones agrícolas tendrá que incitar la utilización de la capacidad ociosa existente en el campo y reducir la dependencia de las importaciones de petróleo a través de la utilización de bienes no transables y recursos denominados en moneda local. El financiamiento tendrá que ser buscado a través de cambios intersectoriales en la política fiscal, destinados a favorecer la producción local de alimentos vis-à-vis los importados.
6. La política fiscal tendría como principal característica permitir la transferencia de recursos de los sectores beneficiados con la actual alza de precios, como es el caso de los minerales y el petróleo. En los países que no tienen estos recursos naturales habría que encontrar otros sectores (turismo, por ejemplo) o encontrar bienes de consumo “no populares” que permitan aumentar la carga fiscal sin generar “mercados negros” en contrapartida (por su complejidad política e institucional se está descartando un momento inicial propuesto que implique reformas fiscales más amplias, como el aumento de los impuestos directos especialmente sobre la propiedad rural). La política fiscal contribuirá al acceso de los más pobres, reduciendo y quizás eliminando los tributos que inciden sobre los alimentos de la canasta básica, con excepción de los aranceles de importación sobre los productos que se desea estimular a través del efecto substitución.
7. La política fiscal apuntará a garantizar el acceso a la población de más bajo nivel de ingreso a una canasta básica de alimentos. El mecanismo fundamental serán las experiencias exitosas de los programas de transferencia condicionada de ingresos ya implementados en la región, con sus especificaciones en cada país.9 Se propone tener en cuenta como meta cuantitativa el Objetivo N° 1 de las Metas del Milenio, que apunta a la reducción a la mitad del número de personas extremadamente pobres y subnutridas antes del 2015.10
8. La política de estímulo productivo tendría como componentes básicos:


  1. Crédito a tasas de interés muy bajas, subsidiados o suficientes para cubrir los costos de transacción financiera necesaria para costear la producción de productos no transables de la canasta básica y para inversión de largo plazo en tecnologías apropiadas.




  1. Asistencia técnica y desarrollo tecnológico para incentivar nuevas prácticas que permitan reducir la dependencia de derivados del petróleo (“revolución doblemente verde”11) y recuperar de la capacidad nacional en producción de semillas criollas de productos no transables.




  1. Una política de compras públicas, pensada en garantizar mercados locales cautivos a los agricultores familiares productores de alimentos básicos no transables. Además, deberá permitir la implementación de una política de “existencias estratégicas mínimas” capaces de atender situaciones de emergencia. (Ver Anexo 2: Programa de adquisición de alimentos de la agricultura familiar de Brasil).




  1. Estímulo a la producción para autoabastecimiento de familias urbanas y periurbanas vulnerables (Ver Anexo 3).


9. La política de seguridad alimentaria se basará en los principios del “derecho humano a la alimentación12 y tendrá como prioridades inmediatas:
Atender el “hambre más urgente”13, garantizando el acceso a una alimentación básica para los grupos más frágiles (niños, mujeres embarazadas y adultos mayores), aprovechando las redes ya existentes (escuelas, servicios de salud, casas de reposo para ancianos, pobres, etc.), y con particular importancia en el sistema de comedores escolares, sobre todo cuando se encuentran articulados a programas de compras escolares a escala local de la producción de la agricultura familiar (ver Anexo 5: Merienda Escolar)
Implementación de un sistema nacional de bancos de alimentos articulando las redes locales de supermercados y almacenes privados con el poder público local: Alcaldes, Intendentes, etc. (ver Anexo 4: Supermercados y agricultura familiar).
Implementación de un sistema nacional de información de precios y mercados para incentivar la competitividad y garantizar a la población en general programas de educación nutricional estimulando el consumo de productos frescos de ocasión y orientando el efecto substitución hacia los productos no transables que se desea estimular (ver Anexo 6: Programa de Educación Alimentaria y para el Consumo).
10. La opción preferencial por la agricultura familiar en relación a la agricultura patronal es parte de una estrategia de transformar lo que para muchos es “un problema” en parte de la solución. La discusión tradicional respecto a las supuestas ventajas relativas de la “performance” de estos dos segmentos productivos presentes en el agro en los países latinoamericanos está relacionada básicamente con la disponibilidad relativa de los medios de producción (tierra, maquinaria, tecnología, etc.). Pero el rol de las políticas públicas es exactamente el de reducir la asimetría del acceso a estos recursos, especialmente los financieros, basado en el principio que debería orientar la acción del Estado de “tratar desigualmente a los desiguales”.
En estos momentos de alza de precios de los alimentos es necesario apoyar la agricultura familiar, dado que el excedente relativo de la mano de obra en este sector es una de las principales causas de los altos índices de inseguridad alimentaria existente en las áreas rurales y periurbanas. Es decir, el apoyo a la agricultura familiar puede movilizar recursos excedentes a un costo menor, especialmente de mano de obra, bajo la suposición de que el sector patronal ya tiene ocupado los medios de producción disponibles estimulados por la propia alza de precios. Esto parece ser aún más valido en este momento específico en que el alza de los precios de alimentos arrastran los precios de la tierra, de la mano de obra asalariada y de los insumos, especialmente fertilizantes, encareciendo de sobremanera los costos de producción del sector patronal.
11. Pero hay otro argumento decisivo para el apoyo preferencial a la agricultura familiar planteado por el ex-ministro brasileño Sr. Delfín Neto14 en este momento de alza de los precios de alimentos, que tiene que ver con el propio mecanismo de formación de los precios agrícolas. Después de constatar que Brasil había tenido una excelente cosecha en el 2007/08 (crecimiento de 8,1% de los granos) pero que la presión de los precios agrícolas no había disminuido (casi 2/3 del aumento de la tasa de inflación corriente viene del alza de los alimentos), concluyó que eso demuestra la completa integración con el mercado mundial de alimentos.
En sus palabras: “Es necesario entender que nuestros precios internos no son más determinados por la oferta y demanda interna. Son establecidos en el mercado internacional e internalizados por la tasa de cambio fluctuante, lo que agrega serías dificultades para la política monetaria de control de la inflación. Hoy la oferta y la demanda de alimentos de Brasil son parte integrante del mercado mundial, donde se establece el precio de equilibrio en dólares; la demanda mundial determina el volumen de las exportaciones brasileñas, lo cual, combinado con los precios externos, produce el valor de nuestras exportaciones, lo que influencia a su vez la tasa de cambio. Es ésta (la tasa de cambio) y el precio externo los que fijan el precio interno. Éste, a su vez, determina lo que será producido (en la próxima cosecha) y consumido (en esta cosecha) por los brasileños. Para ayudar al Banco Central a controlar la tasa de inflación, es necesario poner énfasis en una política agrícola que aumente la producción y la productividad de los alimentos cuyos precios son formados internamente y ligados a la agricultura familiar: verduras, tubérculos, frijoles, frutas”.
12. Es obvio que la lista de productos va a depender de cada país. En Chile, por ejemplo, el precio de las frutas también es determinado por el mercado externo, porque es uno de los commodities que exporta. Así quizás se podría resumir la recomendación en apoyar la expansión de la producción de aquellos rubros “no commodities" (o no transables), ligados a los mercados locales, como es el caso de los productos tradicionales de la dieta de cada país. Agregaríamos al argumento de los precios la necesidad de apoyarse también en una tecnología “ahorradora de los derivados del petróleo”, como es el caso de la agricultura orgánica y de la agroecología. Sumaríamos así al apoyo al control de precios el efecto de reducir la dependencia de importaciones tanto de los productos agrícolas como de sus insumos, especialmente fertilizantes y defensivos químicos, también casi todos importados.

13. Uno de los puntos claves de una política de substitución de importaciones agrícolas para los países latinoamericanos será recrear una nueva institucionalidad para el agro (sin caer en la tentación de resucitar la vieja institucionalidad que precedió a la crisis de la deuda de los años 80’ de carácter exclusivamente estatal), arreglos públicos y privados de empresas de economía mixta, y/o instituciones estatales ya existentes en la región, que podrán servir de guía para esto.
La nueva institucionalidad requerida para la implementación de una política de substitución de importaciones agrícolas deberá cubrir por lo menos cuatro campos:


  1. la asistencia crediticia (sobre todo de micro crédito);




  1. la de promoción del desarrollo territorial (reemplazando las antiguas y tradicionales estructuras de extensión y asistencia técnica);




  1. la de investigación y experimentación agropecuaria; y




  1. la de seguridad alimentaria.


Argentina y Brasil, los principales países agrícolas de la Región y que no han desarmado totalmente el sistema de apoyo al agro existente en los años 80’, podrán aportar el ejemplo de muchas de sus instituciones ya existentes que han renovado su rol y forma de actuación en años recientes.15
14. La nueva institucionalidad de asistencia crediticia deberá proporcionar acceso a recursos a predios rurales (no solo agrícolas), asegurando también la posibilidad de financiación de actividades no agrícolas (incluso habitacional), que marcan hoy la emergencia de una nueva ruralidad en el campo latinoamericano. Además deberá asentarse en mecanismos de corresponsabilidad, que caracterizan los innumerables programas exitosos de microcréditos existentes en la región, muchos de ellos de forma cooperativa. Podemos citar entre los casos exitosos de la política de microcrédito, el Programa de Agricultura Familiar PRONAF de Brasil.
15. La nueva institucionalidad para la promoción del desarrollo territorial que deberá reemplazar las antiguas y tradicionales estructuras de asistencia técnica (hoy practicadas de forma privada por los proveedores de insumos en muchos segmentos agropecuarios) y de extensión rural, deberá ser marcada por arreglos institucionales flexibles que permitan reunir las “mejores prácticas” existentes en cada país. Brasil, por ejemplo, necesita una instancia coordinadora y descentralizada que integre el Ministerio del Desarrollo Agrario (MDA), que es el actual responsable de la financiación de agentes privados de asistencia técnica y extensión rural a la agricultura familiar, con el programa de desarrollo rural sustentable del Banco de Brasil (DRS/BB) y con el sistema S, particularmente el SENAR (Servicio Nacional Rural) y el SEBRAE (Servicio Nacional de Apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas).
16. La nueva institucionalidad de investigación y experimentación agropecuaria, además de recuperar la capacidad nacional previamente existente (centros regionales/nacionales y campos de experimentación) necesita de un profundo rediseño para incorporar las nuevas tecnologías disponibles en el siglo XXI.16 En la mayoría de los países de la región el sistema de investigación deberá ocuparse también de la asistencia técnica a los segmentos del agro que no tienen medios propios para contratar este tipo de servicio. La modalidad de la investigación - participación en sus diversas variantes metodológicas deberán ser estimuladas (modelo EPAGRI de Santa Catarina, IAPAR de Panamá en Brasil, así como de los CREA17 y el INTA en Argentina)18. Reconstruir un puente que facilite el flujo de conocimiento a partir de las universidades es un prerrequisito fundamental para la nueva institucionalidad de la investigación agropecuaria que cada vez más deberá apoyarse en las ciencias básicas.
17. La nueva institucionalidad de la política de seguridad alimentaria requiere una ley que garantice el derecho humano a la alimentación a todos los ciudadanos, como lo que existe hoy en países como Argentina, Guatemala y Brasil en América Latina. Además hay que crear toda una estructura jurídica institucional que permita la justiciabilidad del derecho a la alimentación de modo de permitir que cualquiera pueda demandar al Estado para garantizar su cumplimiento. La nueva institucionalidad que se ocupará del manejo de esta política necesitará apoyarse en una empresa pública o mixta que opere un programa de abastecimiento social, que incluya por lo menos un sistema de existencias de emergencia de los principales productos de la canasta básica, y el levantamiento de disponibilidad de informaciones y estrategias básicas para propiciar un mecanismo de comunicación de precios y mercados adecuados a los productos y también a los consumidores, además de programas de educación alimentaria y nutricional. Finalmente son necesarios cambios legales para “descriminalizar los donantes de buena fe”, de modo de estimular la creación de bancos de alimentos públicos a nivel local, articulados a los segmentos mayoristas y minoristas (especialmente supermercados).19
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