La informalidad laboral: ¿Por qué fracasan los programas del gobierno para combatirla?
Andrea Fonnegra – andrecfonsua@hotmail.com
Resumen
La tasa de informalidad laboral en Colombia en la actualidad es del 48,1% (DANE , 2013) y se concibe como la desprotección de los trabajadores por no estar afiliados al sistema de seguridad social debido al desarrollo de actividades productivas en empresas con cinco trabajadores o menos, familiares o por cuenta propia, y que obtienen ingresos por debajo del salario mínimo legal. Para enfrentar dicha problemática el Gobierno ha diseñado e implementado ciertos programas que no han logrado ni combatirla ni reducirla; básicamente por el desequilibrado margen de costo/beneficio entre la informalidad y la formalización laboral, la existencia de subsidios para la población pobre, la posibilidad de estar afiliado al régimen subsidiado de salud, los altos costos del proceso de formalización lo cual reduce de forma considerable los ingresos obtenidos, los niveles de educación bajos e insuficientes para acceder a mejores oportunidades laborales, entre otros factores. Los programas y las políticas de formalización laboral deben reestructurar los aspectos antes mencionados poniendo especial atención a las características de los trabajadores informales, la generación de empleos de calidad, fortalecer la oferta educativa y ofrecer diversas facilidades para acceder a ésta.
Palabras claves: Informalidad laboral, costos de formalización, programas de formalización laboral, seguridad social, generación de empleo.
Abstract
The rate of informality in Colombia today is of 48,1% and is conceived as the lack of workers not to be affiliated to the social security system due to the development of productive activities in companies with five or fewer workers, family or self-employed and obtained income below the legal minimum wage. To confront this problem the Government has designed and implemented certain programs that have failed or combat or reduce it; basically due to unbalanced margin cost / benefit between informality and job formalization, the existence of subsidies for the poor, the possibility of being affiliated to the subsidized health system, the high costs of formalization process which dramatically reduces substantial earned income, low levels of education and inadequate access to better job opportunities, among other factors. The programs and policies of labor formalization must restructure the aforementioned aspects with special attention to the characteristics of informal workers, generating quality jobs, strengthen the educational offer and provide various facilities to access it.
Keywords: Labor informality, formalization costs, labor formalization programs, social security, employment generation.
Introducción
La productividad y competitividad en Colombia se han visto fuertemente afectadas por la informalidad laboral ya que ésta fomenta la evasión fiscal, los desequilibrios en el sistema de la seguridad social y refleja un bajo nivel educativo y de capacitación por parte de una porción importante de la sociedad actual. Frente a ésta problemática el Gobierno Nacional ha diseñado y ejecutado una serie de programas para combatir y reducir la informalidad laboral, tales como el Proyecto de Ley para la Formalización y el Primer Empleo y las Brigadas para la formalización, pero los resultados en algunos casos han sido mínimos en comparación con los esperados y en otros casos, no se ha evidenciado ninguna modificación con respecto a la misma; por ello aún persiste una tasa de informalidad del 48,1% (DANE, 2013). Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación se exponen en detalle los principales factores por los cuales han fracasado dichos programas, así como una serie de recomendaciones desde diferentes ángulos, para abordar la informalidad laboral de forma efectiva.
Desarrollo argumentativo
Antes de explicar los motivos por los cuales han fracasado los programas del gobierno para combatir la informalidad laboral, es preciso comprender el concepto de dicho fenómeno en el ámbito nacional, sus causas, características y consecuencias. A partir de las recomendaciones emanadas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y ciertos grupos de trabajo internacionales (CIET, DELHI, etc.), el DANE (2009) en su boletín denominado “Metodología informalidad Gran Encuesta Integrada de Hogares”; ha definido la informalidad laboral como un conjunto de características sobre los empleos de los trabajadores que precisan su carácter informal, las cuales son:
Los empleados particulares y los obreros que laboran en establecimientos, negocios o empresas que ocupen hasta cinco personas en todas sus agencias y sucursales, incluyendo al patrono y/o socio; 2) Los trabajadores familiares sin remuneración; 3) Los trabajadores sin remuneración en empresas o negocios de otros hogares; 4) Los empleados domésticos; 5) Los jornaleros o peones; 6) Los trabajadores por cuenta propia que laboran en establecimientos hasta cinco personas, excepto los independientes profesionales; 7) Los patrones o empleadores en empresas de diez trabajadores o menos; y 8) Se excluyen los obreros o empleados del gobierno. (Forero Ramírez, y otros, Agosto 2013)
A partir de la anterior concepción y mediante la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), el DANE (2014) ha calculado que la tasa de informalidad laboral en Colombia en las trece ciudades principales del país con sus respectivas áreas metropolitanas, durante el trimestre abril-junio de 2014; fue de 48,1%, 1,3% menos que el mismo periodo de 2013, de ésta cifra el 50,3% fueron hombres y 49,7% mujeres; siendo Cúcuta (69,9%), Quibdó (66,1%) y Riohacha (65,5%) las ciudades con mayores niveles de empleos informales y las que presentaron menos informalidad laboral fueron: Manizales (42,4%), Medellín (43,9%) y Bogotá (44,0%). Es preciso mencionar que existe otro enfoque para la medición de éste fenómeno económico y social en el país, la cual se realiza teniendo en cuenta la cantidad de empresas o unidades de producción del sector informal, es decir aquellas compañías que presentan ausencia de contabilidad y/o de registro mercantil, siendo éste ultimo, requisito esencial para la afiliación de los empleados al sistema de salud y pensión. Dicha medición se lleva a cabo mediante la Encuesta de Microestablecimientos para actividades económicas de comercio, servicios e industria donde trabajan hasta nueve personas (Bustamante Izquierdo, 2011).
El fenómeno de la informalidad laboral, presenta una serie de factores determinantes y comunes entre la población con empleos de este tipo en Colombia, tales como: nivel de educación bajo lo que disminuye las posibilidades de emplearse en el sector formal de la economía ya que cada vez más, las empresas demandan más personas con mayores niveles educativos; el desempleo, ya que si bien entre el año 2004 y 2012 su tendencia ha sido descendente, el proceso de generación de empleo ha sido pausado y limitado para poder cubrir la oferta del mercado actual en su totalidad; los costos de la formalidad, es decir los numerosos trámites requeridos para esto, el incremento de los costos por empleado pero no la productividad de los mismos y la carga impositiva que los empresarios deben asumir para la formalización de sus unidades productivas. Otros aspectos importantes al respecto, es la edad debido a que existe una mayor prevalencia del empleo formal en personas entre los 25 y 35 años, dejando así, el resto de rangos con más dificultades para su ingreso a éste; la pobreza rural y el desplazamiento forzoso; la complementación de ingresos, es decir la necesidad de tener varias actividades económicas para poder solventar todas sus obligaciones monetarias; y el salario mínimo porque éste es definido por un grupo interdisciplinado sin contemplar los costos de producción de cada empresa y el exceso de mano de obra en el mercado (Ochoa Valencia & Ordónez, 2004).
De igual forma, existen motivos puntuales por los cuales las personas recurren a empleos informales y por cuenta propia para la obtención de los recursos requeridos para su sostenimiento y el de su familia, algunos están dados por la exclusión del sector formal a la que han quedado expuestas, lo cual se manifiesta con dificultades para acceder a otros y nuevos empleos y por la percepción, por parte de los empleadores, de ser personas muy jóvenes o viejas para ello. Y otros más, obedecen al interés por trabajar de forma informal e independiente porque los ingresos son superiores, el horario es más flexible, existen mayor posibilidad de progresar, no quieren tener jefe, más estabilidad, mejor futuro y/o por tradición familiar (CAF - FEDESARROLLO, 2010). Adicionalmente, la informalidad laboral influye de forma negativa en el crecimiento económico del país y en la generación de empleos de calidad, lo cual se refleja en los siguientes aspectos: Disminución de los ingresos fiscales y la posibilidad de brindar servicios de seguridad social, es un inconveniente para aumentar la productividad laboral y la competitividad internacional, es una fuente inestabilidad laboral, menores niveles de ingresos para los trabajadores con relación al sector formal, vulnerabilidad de los derechos laborales y desprotección ante la ley, mayor nivel de subempleo y de volatilidad en el crecimiento de la economía (Bustamante Izquierdo, 2011).
Frente a la problemática de la informalidad laboral, en Colombia se han diseñado e implementado una serie de programas para combatirla pero han fracasado ya que los resultados no han sido los esperados y por ello, las cifras siguen aumentado. Uno de los principales programas establecidos con dicha finalidad entre el año 2010 y el 2014, ha sido el Proyecto de Ley para la Formalización y Primer Empleo (Ley 1429 de 2010) (Presidencia de la República de Colombia, 2010) enfocado a la creación y formalización del empleo mediante la reducción de las cargas económicas por aportes parafiscales, impuesto de renta y registro mercantil a las pequeñas empresas recién creadas y a las que decidan formalizarse y la simplificación de los trámites tributarios, comerciales y laborales para ello. Otra de las estrategias adelantadas, han sido las “Brigadas para la formalización” con las cuales se ha llevado hasta los establecimientos de comercio informales diversos servicios para incentivar y facilitar el proceso de formalización, tales como: Programas de formación empresarial y capacitaciones a la medida, líneas especiales de crédito ofrecidas por Bancoldex, recursos no reembolsables ofrecidos por Fomipyme y el Fondo Emprender, Macro Ruedas de Negocios (Mercado Interno) y Ruedas de Servicios para la Formalización Empresarial y Laboral (Consejo Privado de Competitividad, 2011).
Teniendo en cuenta lo anterior, aunque el Gobierno Nacional ha creado e implementado numerosos programas y estrategias enfocados a disminuir y combatir la informalidad, los resultados no han sido ni los esperados ni los propuestos con los mismos porque son medidas que han “encarecido la generación de empleo formal como los Costos No Salariales, un Salario Mínimo Legal elevado en relación con la productividad media del trabajo e inflexibilidad al ciclo económico; medidas que han abaratado el costo relativo del capital respecto del trabajo; y políticas asistencialistas que generan incentivos a permanecer en la informalidad” (CAF y FEDESARROLLO, 2010, p. 123). Un factor adicional, como lo plantean Guataquí Roa, García-Suaza y Rodríguez-Acosta (2011) es la inapropiada clasificación que utiliza el DANE para la medición de dicho fenómeno ya que por un lado, no lo contempla en función de la carencia de protección que pueda presentar el empleado con respecto a la afiliación en salud, pensiones y el pago de sus respectivas prestaciones sociales de Ley y por otro lado, emplea como criterio fundamental de medida el tamaño de la empresa, información que en muchos casos no es conocida por los empleados que participan de los estudios del DANE; lo cual en conjunto conlleva a una interpretación estadística incompleta de la informalidad, reflejándose en acciones estatales insuficientes para atender la cantidad real de empleados informales.
Asimismo, los beneficios con los programas de formalización laboral y empresarial del Gobierno son irrisorios, por cortos periodos de tiempo, insuficientes en contraste con las inversiones requeridas para hacerla y en algunos casos, con éstos programas se dejan desprotegidos a los empleados en ciertos aspectos, como la Ley de formalización y Primer Empleo, la cual brinda una deducción para el empleador de sus costos por concepto de parafiscales lo que para los trabajadores con hijos se reflejará en la ausencia de su derecho de recibir el subsidio monetario que entrega la Caja de Compensación en los dos primeros años. Por lo anterior, no se presenta la motivación de alterar la relación costo/beneficio entre informalidad/formalidad en sus etapas iniciales. Adicionalmente, la ausencia de un seguro de desempleo en el país genera que las personas no puedan invertir el tiempo suficiente en la búsqueda de empleos formales, lo que las obliga a ingresar al mercado informal para poder subsistir.
Otro motivo por el cual los programas para combatir la informalidad laboral en Colombia, desde el punto de vista de la protección obligatoria de los empleados al sistema de seguridad social, es el desinterés por parte los trabajadores informales de cotizar a salud y pensiones cuando se tienen ingresos por encima de una salario mínimo, debido a los altos costos que ello implica, a la posibilidad de acceder al régimen subsidiado en salud del país y al tiempo transcurrido para obtener los beneficios que se derivan de dicha afiliación; es decir, los usuarios del sistema de salud perciben de una forma inmediata los beneficios de estar afiliados a éste sistema pero con el pensional, dichos beneficios son menores ya que los riesgos de la vejez se perciben a largo plazo y cada vez más, las posibilidades de disfrutarlos son más reducidas por las constantes modificaciones que ha realizado el Gobierno Nacional para acceder a la pensión por vejez, lo que por ende, desanima a la población a pagar por algo que probablemente no podrá disfrutar el cotizante y en el peor de los casos, ni sus hijos o familiares.
A partir de la explicación sobre los factores causantes del fracaso de los programas para combatir la informalidad laboral en Colombia expuesta en las secciones anteriores, es posible plantear ciertas soluciones apropiadas para fomentar la formalización laboral y empresarial e incrementar la productividad y la competitividad del mercado laboral actual, desde diferentes ángulos, tales como:
Disminuir los costos laborales no salariales, ampliar el periodo de prueba, teniendo en cuenta el nivel de educación del empleado y la generación de empleo formal (Consejo Privado de Competitividad, 2011).
Simplificar el proceso de afiliación a riesgos profesionales de los trabajadores independientes (Anónimo, 2012).
Alterar la relación costo-beneficio a favor de la formalidad mediante el control y algunas sanciones para evitar el ejercicio comercial sin registro mercantil, simplificación del esquema tributario y la socialización sobre las ventajas de estar en el sector formal y los costos de no hacerlo (Consejo Privado de Competitividad, 2011).
Establecer programas y políticas para la formalización laboral poniendo especial atención al segmento del mercado laboral al que pertenecen ya que dicho sector se divide en dos niveles, el inferior (con menores garantías o condiciones laborales) y el superior (con mejores ingresos y/o mejor estabilidad) (Bustamante Izquierdo, 2011).
Focalizar los subsidios en la población informal que realmente es pobre o está en pobreza extrema, tener precisión sobre quienes clasifican en dicha situación con base en los resultados del SISBEN pero sin incluir en este grupo a las personas que reciben subsidios porque ya dejan de serlo con éstos y tener criterios claros para que los subsidios y cualquier programa contra la pobreza extrema sea temporal y con reglas transparentes de entrada y salida a los mismos (CAF - FEDESARROLLO, 2010).
Ofrecer una oferta educativa que sea accesible a todos, que fomente la permanencia de la población en el sector educativo y mejore las capacidades técnicas de la fuerza laboral, es decir, una educación que logre capturar las necesidades del sector productivo para así incrementar la productividad en el país (Montoya, 2011).
Consideraciones finales
El término de informalidad laboral en Colombia, se aborda desde dos perspectivas diferentes, el enfoque empresarial y el laboral netamente dicho, el cual es utilizado por el DANE para sus estudios estadísticos y que describe ésta situación teniendo en cuenta el tamaño de la empresa en el que se desarrolla la labor, la posición ocupacional y las relaciones legales laborales. Los trabajadores en situación de informalidad laboral, no se encuentran bajo ningún marco de regulación y por lo tanto, no están protegidos frente a la ley, no pueden hacer cumplir sus contratos ó no tienen seguridad sobre sus derechos de propiedad, y su empleo es generalmente inestable al igual que sus ingresos.
A pesar de lo anterior y de las implicaciones que genera para los trabajadores estar en esa situación, el fracaso de los programas del gobierno para combatir la informalidad laboral, se ha presentado porque muchos de ellos prefieren continuar así y otros buscan ingresar al mercado laboral formal pero no logran. Con respecto a los primeros se debe, en numerosos casos, a que los ingresos y las condiciones de trabajo son mejores que en el sector formal, se cuenta con el régimen subsidiado de salud por lo que no es indispensable la afiliación en el sistema de salud contributivo y más aún cuando, los ingresos se reducen considerablemente por los altos costos que ello implica y a la desmotivación existente por la afiliación al sistema pensional porque los beneficios derivados del éste pueden no ser percibidos por el cotizante dadas las estrictas condiciones para acceder a la pensión por vejez. Y con relación al segundo grupo, se origina por la falta de un nivel educativo y de capacitación coherente con las exigencias del mercado laboral y por el reducido número de oportunidades laborales de carácter formal en la actualidad, lo que conlleva a ingresar al sector informal por el afán de subsistir.
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