Sistema General de Regalías: Entre la equidad y la descentralización
Por: Patricia García-Márquez
Correo electrónico: Patricia.garcia@est.uexternado.edu.co
Resumen: Con el nuevo Sistema General de regalías un nuevo debate público se formo dentro del país. Con casos de corrupción y malversación de fondos y una “locomotora de la minería” en el horizonte un nuevo sistema de distribución de regalías parecía necesario. Sin embargo, con la legalización del nuevo sistema la descentralización del país quedó entredicha. Un sistema de distribución organizado y administrado desde el centro con cada vez menos funciones y autonomía para los departamentos y municipios ajustado a los intereses que se manejan desde el Gobierno Nacional acerca al país cada vez más a una centralización.
Palabras Clave: Sistema General de Regalías, descentralización, entidades territoriales, Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), Estado Social de Derecho.
Abstract: With the new royalties system a new debate have had form inside de country. With corruption cases and a mining boom in the horizon a new system of distribution seemed necessary. However, with the legalization of the new system, the decentralization of the country looks blurry. A distribution system organized and administrated by the capital of the country with less functions and autonomy for the departments and municipalities, adjusted to the national Government interests opens the possibility of centralization.
Key Words: General System of Royalties, Decentralization, Territorial Entities, Unsatisfied Basic Needs, Social Welfare.
Según la teoría de las ventajas comparativas de Ricardo la explotación de recursos naturales, sobretodo lo relacionado con explotación de hidrocarburos, suministra una significativa ventaja comparativa en contraste con otros sectores de la economía lo que se traduce en una renta económica que ayuda, en consecuencia, al crecimiento de la economía del país y a su desarrollo. “La generación extraordinaria de rentas impulsa al crecimiento económico a través de su efecto multiplicador sobre los demás sectores de la economía, lo cual va sumado al estimulo producido por la inversión directa en la extracción del bien primario” (Enriquez , Barreto, Correa , & Campo, 2013) Por esto se puede decir que aquellas regiones donde se explota cualquier tipo de recurso natural son de vital importancia para la economía y desarrollo no solo de la región sino, de igual manera, del país.
El Articulo 287 de la Constitución de 1991 menciona que toda entidad territorial goza de autonomía para la gestión de sus intereses entre los que se encuentra: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que le correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. De igual manera establecía en el articulo 360, que “los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelantes explotaciones de recursos naturales no renovales, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporte dichos recursos o productos derivados de los mismo, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones”. (Constitución Política de Colombia, 1991.
Así, bajo este concepto, el grueso de las regalías era repartida en aquellas entidades territoriales productoras y/o afectadas por la distribución del producto. Sin embargo, mediante el Acto legislativo 05 de 2011 -reglamentado por la Ley 1530 de 2012- se estableció el Sistema General de Regalías, mediante el cual se determinó que “la distribución, objetivos, fines, administración, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de los ingresos provenientes de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios” (Departamento Nacional de Planeación, 2011).
De esta manera, se esperaba resolver los problemas de inequidad que resultaban de la alta concentración de regalías en pocos territorios y que, además, representaban solo una pequeña porción de la población colombiana. Se pretendía, entonces crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos, distribuir los recursos hacia la población más pobre generando mayor equidad social, promover el desarrollo y la competitividad regional, incentivar proyectos, promover la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes y, finalmente, propiciar la inversión en la restauración social y económica de los territorios donde se desarrollen actividades de exploración y explotación. (Departamento Nacional de Planeación, 2011).
Todo esto a través del Fondo de Ciencia, Tecnología e innovación, Fondo de compensación regional y un Fondo de desarrollo regional, mediante el cual se financiaran proyectos de inversión presentados por las entidades territoriales a los Órganos Colegiados de administración y decisión. Estos estarán encargados de definirlos, evaluarlos y visibilizarlos, priorizarlos y designar el ejecutor de los mismo. (Departamento Nacional de Planeación, 2011)
Ahora bien, tras dos años de haber entrado en vigencia el nuevo sistema de regulación de las regalías se sigue generando debate sobre si es este el mecanismo adecuado. Por un lado se encuentran los departamentos productores que anteriormente recibían la mayor parte de las regalías –Arauca, Casanare, Cesar, Guajira, Meta, Santander y Huila- que se vieron visiblemente afectados debido a la disminución de ingresos recibidos y que ha provocado un estancamiento en sus proyectos sociales como son la educación y la salud. Por otro lado, están los municipios a los que no les ha llegado la llamada “mermelada” de las regalías, lo que deja en entredicho una de las razones fundamentales por las que se aprobó el proyecto, la equidad para todos. Por ultimo, están lo que se preguntan en dónde quedó la descentralización del Estado colombiano y cómo se pretende solucionar conflictos regionales desde la capital.
Bajo este panorama son muchas las preguntas que quedan abiertas y dos temas constitucionales chocando entre si. La distribución de las regalías por todo el territorio colombiano representa una manera de garantizar un desarrollo equitativo para todas las regiones. Sin embargo, ¿esta siendo la solución peor que el problema? Se ha visto hasta el momento que el sistema general de regalías no esta garantizando el concepto de equidad bajo el que se formuló, pues existen algunas regiones del país que reciben muy poco y por el contrario hay otras que reciben demasiado. Mientras tanto, son solo algunas regiones las que están sosteniendo financieramente el resto del país, siendo solo estos los que sufren los consecuencias ambientales y sociales que genera la explotación de ciertos productos. De igual manera ¿Qué puede saber la capital de lo que realmente se necesitan en tal y cual departamento?¿De qué sirve escoger un alcaldes y Gobernados si de igual manera van a estar atados a lo que se exija desde la capital?. La respuesta de la región caribe a través del voto caribe demuestra que se quiere respetar ese supuesto de autonomía de la constitución política, pero que desde el centro del país no se piensa igual. Lo cierto es que el gobierno tiene argumentos solidos para defender esta reforma, pero también es verdad que los resultados están siendo muy distantes de lo esperado.
Anterior a la Ley 1530 de 2012, el 80% de las regalías se distribuían entre las entidades territoriales productoras. Según el Ministerio de Hacienda, entre 1995 y 2009 se asignaron 32,7 billones por regalías directas a departamentos como Meta, Casanare, Arauca y Guajira para proyectos de salud, educación agua potable, etc., A pesar de esto, estos municipios y departamentos no dieron ningún indicio de progreso significativo en relación con necesidades básicas insatisfechas y bienestar social, por el contrario eran cada vez más frecuentes casos de corrupción y malversación de fondos, sumado a otro tipo de irregularidades y daño a las arcas municipales. (Ibague, 2013)“Entre 2005 y 2010 se habían identificado 21.681 presuntas irregularidades en su manejo, asociadas a faltas en la contratación, problemas en la documentación, en proyectos de tipo financiero, en el manejo indebido del presupuesto y la violación a la Ley de Regalías” (Ibague, 2013).
 (DNP)
Aunque el gráfico anterior demuestra que el sistema parece estar funcionado con aparente eficiencia, el tema de discusión va más allá; La limitación a las entidades territoriales. Con este cambio no solo se redujo a, aproximadamente, la mitad de las regalías directas sino el estancamiento de importantes proyectos sociales “e incluso la viabilidad de algunas entidades territoriales”. Según el profesor, Amylkar Acosta Medina departamentos como La Guajira y el Cesar se tornarían fiscalmente inviables, pues su presupuesto anual depende en un 36-40% de las regalías. También es cierto que la verdadera razón para lanzar esta reforma era el intento del Presidente Santos de frenar el hueco fiscal. “Colombia fue el único país en Latinoamérica que no quiso o no pudo saldar su déficit fiscal aprovechándose del llamado quinquenio virtuoso (2003 – 2008), caracterizado por altos precios de las materias primas y creciente demanda por las misma” (Acosta, 22)
Sin embargo, lo más preocupante de la situación se centra en la reducción de las entidades territoriales en la toma de decisiones. Con este nuevo sistema las entidades territoriales ya no tienen el poder de decidir el destino de las regalías directas. Además, se redujeron los espacios de participación. El fondo de Ahorro fue encargado al Banco de la República y el resto de fondos como el de ciencia y tecnología van a estar a cargo del Gobierno Nacional y acordes al Plan
Nacional de Desarrollo. “De esta manera, el Acto Legislativo 05 de 2011 y la Ley 1530 trasladaron al Gobierno Nacional el poder para elegir las prioridades de inversión social de las entidades territoriales, y por esta vía, sus prioridades de desarrollo” (Estupiñan Achurry , Mendoza Martelo, & Cepeda Amarís, 2013)
Dicho en otras palabras, es el Gobierno Nacional el encargado de velar por los intereses de los departamentos y sus respectivos municipios sin conocer cuales son las necesidades a satisfacer. Por mencionar un ejemplo, Antioquia tiene los índices de educación más altos del país por lo que esta no representa una necesidad urgente a satisfacer. Sin embargo, como las prioridades de inversión las establece el Gobierno Nacional estos recursos de regalías siguen siendo destinados a educación.
La defensa del Gobierno Nacional se basaba en que se buscaba, de esa manera, evitar casos de corrupción y malversación y/o despilfarro de los fondos de las regalías. De esta manera, no solo se quitó el derecho constitucional a los departamentos productores, sino que de la misma forma de le quitó el derecho a todos los departamentos a utilizarlos como estos consideraban más conveniente.
Por otra parte, anterior a la Ley 1530”los recursos destinados a la financiación de proyectos regionales de inversión se distribuiría de forma equitativa entre las regiones integradas por los CORPES regionales teniendo en cuenta su densidad demográfica, los índices de NBI y otros indicadores de pobreza”. Sin embargo el SGR solamente asigno como medio de distribución a los fondos de Desarrollo Regional, Compensación Regional y Ciencia y tecnología e innovación su densidad demográfica. (Estupiñan Achurry , Mendoza Martelo, & Cepeda Amarís, 2013) De esta manera, la distribución no se traduce en ayuda aquellos departamentos más pobres sino por el contrario en aquellos con más población lo que no necesariamente significa más pobreza.
De esta manera se viola un principio constitucional sin mayores obstáculos por parte de la Corte Constitucional. Lo que reafirma la idea de que es cada vez menos lo que se respeta la “carta magna” y el Estado Social de Derecho. Los resguardos indignas y las comunidades afrodescendientes están cada vez más desprotegidas a manos de empresas extranjeras, los entidades territoriales tienen menos control sobre su territorio y los ciudadanos parecen no enterarse.
La costa Atlántica sentó un precedente con el denominado “Voto caribe” bajo el cual se pedía el reconocimiento al derecho constituirse como una región administrativa y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio". Sin embargo, a pesar de haber conseguido los resultados esperados desde el centro del país la respuesta fue muy distinta. Hoy, 4 años después de dicha votación no es nada lo que se ha hecho al respecto y la voluntad política de los ciudadanos fue
ignorada.
En conclusión, se puede decir que la descentralización de las entidades regionales del país no es más que una ilusión plasmada sobre papel. El sistema General de Regalías confirma esta situación al despojar, una vez más, a los departamentos y municipios del derecho de administrarse por si solos.
Sería valido hablar de una desconcentración de funciones que de una descentralización. Son cada días más las funciones que se le quitan a la periferia para dárselas al centro. Son cada días más las instrucciones que se deben seguir del que hacer. Lo cierto es que a partir del sistema general de regalías se plantea un debate mucho más grande y más amplio de lo que se cree. Lo cierto es que el Sistema General de Regalías no es ni equitativo ni descentralizado.
Bibliografía
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