Principales resultados del análisis del proyecto de ley del presupuesto 2010 por el poder ejecutivo
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Presupuesto del Sector Público 2010 por Niveles de Gobierno: Una Propuesta Alternativa    PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO 2010 PROPUESTA ALTERNATIVA Noviembre, 2009 ÍNDICE 3.1 Propuesta Alternativa de distribución de los Gastos de Capital 7 3.2 Metodología utilizada para elaborar la Propuesta Alternativa 7 3.3 Financiamiento de la propuesta alternativa de distribución del gasto de inversión por niveles de gobierno 8 ANEXOS 15
Uno de los aspectos más importantes que presenta el proyecto de presupuesto del sector público para el año 2010, presentado por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, es la modificación sustantiva de la participación relativa del presupuesto total por niveles de gobierno, pasando el gobierno nacional de 65.5% en el año 2009 a 72.2% en el año 2010; por el contrario, los gobiernos regionales y locales disminuyen su participación de 17.3% y 17.2% en el año 2009 a 15.7% y 12.1% en el año 2010 respectivamente; situación que implica un cambio drástico en la tendencia de los últimos años de descentralización del gasto, particularmente de los gastos de capital, ya que los gastos corrientes previstos por los gobiernos regionales y locales mantienen, para el año 2010, niveles similares al año 2009. Esta recentralización del gasto de capital en el proyecto de presupuesto del año 2010 tiene una clara connotación política, considerando que el próximo año se renovarán las autoridades regionales y locales y se inicia el periodo pre-electoral para la renovación del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, repitiéndose como en periodos anteriores un ciclo político en la asignación de los recursos públicos. La propuesta que presentamos de manera conjunta la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), y la Red de Municipios Rurales del Perú (REMURPE), tiene como propósito aislar el carácter político que ha caracterizado la formulación del presupuesto público en los dos últimos años del periodo presidencial, y por el contrario, fortalecer el proceso de descentralización en marcha, orientando la asignación de recursos en forma descentralizada y bajo la responsabilidad de las autoridades regionales y locales.
En lo que sigue presentamos los principales resultados del análisis realizado del proyecto de ley de presupuesto 2010 presentado por el ejecutivo al Congreso. El proyecto de Ley de Presupuesto 2010 asciende a S/. 81,857 millones de soles, monto superior en 13.1% (equivalente a S/. 9,500 millones) respecto al del año 2009. A pesar de la fuerte desaceleración de la economía producto de la crisis externa en el presente año, el proyecto consigna un mayor presupuesto porque supone que – según las proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual 2010-2012 - en el 2010 la economía crecerá en 5% y se contraerá mayor endeudamiento. Pero, la distribución de este mayor presupuesto es desigual. El Proyecto de Ley de Presupuesto 2010, considera un incremento de 24,6% en el presupuesto del gobierno nacional, equivalente a S/. 11,681 millones adicionales. En cambio, para los gobiernos locales se considera un presupuesto que disminuye en 20.4% (equivalente a S/. 2,540 millones) respecto al 2009. A los gobiernos regionales se les compensa la caída de sus ingresos por la fuente canon con dinero proveniente de los Recursos Ordinarios, de modo que su presupuesto total aumenta ligeramente en 2,9%. Con esta propuesta, la participación de cada nivel de gobierno dentro del presupuesto de apertura total en el 2010 se modifica de la siguiente manera: el gobierno nacional incrementa su participación a 72.2% del presupuesto total cuando en el año 2009 tenía 65.5%; los gobiernos regionales disminuyen su participación de 17.3% a 15.7% en el 2010 y los gobiernos locales de 17.2% a 12.1%. Hay un claro retroceso en la descentralización del presupuesto que se venía alcanzando hasta el 2009. Si la economía crece en 5% y los ingresos tributarios para el 2010 aumentarán - incluyendo el impuesto a la renta y el IGV - según las proyecciones del Marco Macroeconómico1, entonces ¿por qué se decide reducir tanto el presupuesto de los gobiernos locales si el Impuesto a la Renta (IR) de la minería e hidrocarburos, así como la recaudación del Impuesto General a las Ventas (IGV), son fuentes de financiamiento de los tres niveles de gobierno? En los gobiernos regionales la caída de la fuente canon es de 32.6%, es decir S/. 658 millones menos que en el 2009, mientras que en los gobiernos locales la disminución es mayor2, de 43.9% respecto al año 2009, lo que equivale a S/. 2,236 millones menos. La otra fuente que - no obstante que el Marco Macroeconómico proyecta un crecimiento económico del 5% para el 2010 - se reduce en 20.6% es el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) debido a la aplicación de la detracción del IGV. El monto de la reducción es de 764 millones, lo cual afectará principalmente a las pequeñas municipalidades rurales que dependen de esta fuente de financiamiento. Frente a la disminución del FONCOMUN – causado por la detracción de la devolución del IGV lo que significa una disminución promedio de 20%- el gobierno ha planteado que para compensar se les asignará recursos a las municipalidades mediante el Plan de Incentivo Municipal por S/. 500 millones, condicionado a dos criterios, uno de esfuerzo en la recaudación de ingresos propios, y otro, de eficacia en el gasto de inversión. Por otra parte mediante el Programa de Modernización municipal por S/. 800 millones. Ambos serán manejados por el Ministerio de Economía en la cuenta de la Reserva de Contingencia. Sin embargo, estos ingresos son probables, inciertos, pues no se sabe de antemano cuanto ni cuando llegarán dichos fondos para programar su gasto. La decisión más arbitraria que ha tomado el gobierno nacional es la de aumentar su participación dentro del presupuesto para gastos de capital de 44% a 61% del total, mientras que a las municipalidades se les reduce de 38% a 22%. Esta es otra clara muestra de la recentralización en el manejo de las inversiones. Esta reducción del presupuesto para gastos de capital de las municipalidades en S/. 2,587 millones, afectará al 70% de los gobiernos locales, cuyos presupuestos dependen en gran medida de las transferencias del FONCOMUN, fuente que será reducida en 20% para el año 2010, no obstante que el crecimiento económico previsto es del 5% anual. El Proyecto del Presupuesto Público 2010, aumenta el margen para el manejo discrecional de los fondos desde el Ministerio de Economía y Finanzas, mediante el incremento considerable de la Reserva de Contingencia que cuenta con S/. 4,710 millones, cifra superior en 110% a la del año anterior. Este fondo considera recursos para: la política salarial (S/. 943 millones), el programa de mantenimiento de infraestructura básica (S/. 608 millones), el programa de modernización municipal (S/. 800 millones), el Foniprel (500 millones), y el Plan de incentivo municipal (500 millones). Este tipo de manejo del presupuesto por parte del gobierno nacional implica una mayor discrecionalidad y constituye un serio retroceso del proceso de descentralización y la consolidación de la democracia. El gobierno nacional ha aumenta sustancialmente su presupuesto no sólo para gasto de inversión sino también para gasto corriente, mientras que el de los gobiernos subnacionales disminuye en ambos rubros, pero más notoriamente en las inversiones. Esta decisión es contraria a lo que se espera producto de la transferencia de funciones y competencias a los gobiernos regionales que, según el reporte de la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, estas han avanzado en un 99%. Una de las razones que ha utilizado el gobierno nacional para justificar las sistemáticas reducciones del presupuesto de los gobiernos subnacionales es la supuesta incapacidad o ineficiencia en la ejecución de las inversiones. Lo cual no se ajusta a la realidad. En efecto, entre 2004 – 2008, los gobiernos regionales han aumentado el gasto de inversión ejecutado en 263% y los gobiernos locales en 289% y el gobierno nacional en sólo 25%. Estas cifras demuestran que los gobiernos regionales y locales han aumentado su capacidad de gasto de manera sustancial en dicho periodo. Con ello, no se pretende desconocer que el desempeño de las instituciones públicas es muy heterogéneo, en los tres niveles de gobiernos hay desempeños buenos, regulares y deficientes. Otro argumento utilizado para desacreditar a los gobiernos subnacionales es la existencia de abultados saldos presupuestales sin ejecutar. Al respecto, en el 2008 el saldo presupuestal del gobierno nacional fue de S/. 8,800 millones; el saldo de los gobiernos locales fue de S/. 6,000 millones (concentrada en no más del 30% del total de las municipalidades del país), y el de los gobiernos regionales fue de S/. 3,369 millones. De este último saldo, un 62% del total se concentra en seis departamentos que reciben altos ingresos por canon y regalías. En consecuencia, la existencia de los saldos presupuestales es el denominador común de las instituciones públicas nacionales y locales y es producto del déficit de gestión que tienen desde hace muchos años. Es más, los saldos presupuestales grandes están concentrados en pocos departamentos y pocos ministerios, en la mayoría son por pequeños montos y por lo general ya están comprometidos en los proyectos priorizados por el Presupuesto Participativo. En conclusión, por la información presentada, no hay razón de fuerza que justifique la decisión tomada por el gobierno de descargar el impacto de los menores ingresos sólo en las municipalidades y en menor medida en los gobiernos regionales, reteniendo para si recursos presupuestales crecientes. III. PROPUESTA ALTERNATIVA DE DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO 2010 POR NIVELES DE GOBIERNO |
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