II CONGRESO NACIONAL
I ENCUENTRO LATINOAMERICANO
de ESTUDIOS COMPARADOS en EDUCACIÓN
“Hacia una educación de calidad para todos. Desafíos para la perspectiva comparada”
Buenos Aires, 14 al 16 de junio de 2007
Globalización y educación en América Latina:
contrastando perspectivas académicas y de organismos internacionales
Jorge Gorostiaga, Eduardo Martiné y César Tello
Escuela de Posgrado, Universidad Nacional de San Martín
jgorosti@unsam.edu.ar
tel: 4580-7264
Resumen
El impacto y direccionalidad de los procesos de globalización en relación con la educación en América Latina han sido conceptualizados de diversas maneras por distintos actores, constituyéndose el discurso sobre esta cuestión en un espacio de disputa de significados con implicancias para la práctica y la política educativa. Entre otros aspectos, se verifican debates sobre la convergencia de los sistemas educativos nacionales, la adaptación de la educación a las demandas de la economía y de la “sociedad del conocimiento”, el desarrollo de iniciativas y empresas educativas transnacionales, y el predominio de una ideología neoliberal modernizante a nivel global.
Esta ponencia aborda el discurso sobre globalización y educación en América Latina desde un enfoque que intenta dar cuenta de una multiplicidad de perspectivas sobre este fenómeno. Se analizan documentos producidos por organizaciones multilaterales y no gubernamentales, así como textos académicos que discuten las implicancias de la globalización en el campo educativo latinoamericano, con el objetivo de caracterizar críticamente y comparar las principales perspectivas sobre el tema. El análisis se realiza a través de una lectura cuidadosa y en profundidad de los textos, apuntando principalmente a develar sus principales argumentos y cosmovisión, así como sus estrategias y recursos argumentativos.
Palabras clave: globalización, educación, América Latina, análisis del discurso
Introducción
En esta ponencia se analizan algunos documentos y textos que discuten las oportunidades, los problemas y los desafíos planteados por el fenómeno de la globalización en el escenario educativo regional. El objetivo es iniciar un mapeo del discurso sobre educación y globalización a partir de contrastar las visiones de organizaciones internacionales y perspectivas académicas.1
El impacto y la direccionalidad de los procesos de globalización en relación con la educación en América Latina han sido conceptualizados de diversas maneras por distintos actores, constituyéndose el discurso sobre esta cuestión en un espacio de disputa de significados con implicancias para la práctica y la política educativa. Entre otros aspectos, se verifican debates sobre la convergencia de los sistemas educativos nacionales, la adaptación de la educación a las demandas de la economía y de la “sociedad del conocimiento”, el desarrollo de iniciativas y empresas educativas transnacionales, y el predominio de una ideología neoliberal modernizante a nivel global.
En esta primera aproximación al mapeo del discurso en cuestión hemos identificado cuatro perspectivas principales que surgen del análisis de dos tipos de de textos: por un lado documentos producidos por los propios organismos internacionales: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), y el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina (PREAL). El otro bloque de textos que tomamos a los efectos del análisis son ensayos e investigaciones elaboradas por académicos que realizan diversos abordajes de la cuestión de la globalización y la educación en América Latina: Brunner, Rivero, Rigal, Bonal y Tedesco2. También se incorpora un documento producido por un grupo de sindicatos docentes de los países del Cono Sur.
Consideraciones metodológicas
En esta ponencia se aborda el aspecto discursivo de la globalización desde un enfoque que intenta dar cuenta de la diversidad de perspectivas sobre el fenómeno en cuestión, evitando un ordenamiento jerárquico y considerando toda representación como un producto sujeto a constante revisión y cuestionamiento. El análisis sigue la lógica de la cartografía social, una metodología que ha sido empleada para el mapeo de debates educativos (Paulston, 2001; Paulston y Leibman, 1996). La cartografía social se basa en el análisis textual y busca la representación de fenómenos sociales a través de mapas que reinscriben y estructuran distintas formas de ver estos fenómenos. En esta ponencia se realiza un análisis intertextual que permite un mapeo provisorio, pero no se ofrece ninguna representación gráfica del mapeo.
La metodología utilizada implica una selección de textos que permita ilustrar las diversas perspectivas, llevando a cabo una lectura cuidadosa y en profundidad de los mismos, apuntando principalmente a develar los principales argumentos y la cosmovisión de los textos.
Este es un análisis interpretativo en el que “determinados aspectos del texto son puestos de relieve a expensas de otros” (Paulston, 2001, p. 19). El análisis abarca textos que abordan la educación básica y que se refieren a América Latina como región o a un conjunto de países (en lugar de a países particulares de la región). Hemos provisoriamente dejado de lado textos enfocados en educación superior.
La perspectiva con que abordamos esta investigación responde a una mirada posmodernista en el sentido postulado por Paulston (2001), entendida como una nueva percepción para acrecentar nuestra capacidad de reflexión, concebir la multiplicidad y “contrastarla con la armonía y la racionalidad apolínea” (p. 19):
Esta representación espacial o mapa de posiciones y relaciones de saber, representación enredada e interconectada (o rizoma deleuziano), puede ser visto como una metáfora del debate, como un enfoque heurístico y como un sitio real de paralogía y proceso posmoderno. También puede ser visto como una nueva y útil herramienta específicamente creada para dar forma visual a la creciente complejidad del trabajo del conocimiento en la actualidad” (Paulston, 2001).
Conociendo la crítica que recibe la posmodernidad como espacio de la fragmentación, como mirada superflua o escéptica, y particularmente en educación y desde la perspectiva académica (ver, por ejemplo, Follari, 2002), es que se hace necesario explicar algunos de los pilares que sostienen nuestra mirada, como una forma epistemológica de comprender una realidad cada vez más cambiante y discontinua, y que se alejan de la caracterización que comúnmente se hace de la “posmodernidad”:
a) rechazo a los fundamentos del iluminismo, como conocimiento acabado y “verdadero”
b) rechazo al eurocentrismo y las prácticas poscoloniales
c) rechazo a las posiciones binarias como formas de conocimiento
d) Se asume un viraje en el modo de investigar: del tiempo al espacio, de los hechos a las interpretaciones, de posiciones firmemente asentadas a la lectura de narrativas, y de verificación de proposiciones a la representación de diferencias.
Dado que no pretendemos situarnos como cartógrafos desde un lugar neutral, en la siguiente sección se presenta un marco conceptual que revela nuestra propia posición respecto a la globalización y su relación con la educación. Luego caracterizamos cuatro formas de ver la relación entre globalización y educación, mostrando sintéticamente el análisis de los textos seleccionados.
Globalización, reforma educativa y organizaciones internacionales
Dentro de las ciencias sociales se suele distinguir entre tres enfoques en la discusión reciente sobre los procesos de globalización (Held et al., 1999; Tikly, 2001): el “hiperglobalista”, según el cual el triunfante capitalismo global hace que los Estados pierdan relevancia con la aparición de nuevos tipos de cultura, gobierno y sociedad civil globales; paralelamente, las formas tradicionales de escolarización están en vías de desaparecer frente a los avances tecnológicos. Una visión “escéptica” que sostiene que los Estados siguen siendo los que procesan las crisis económicas, en un contexto en el que se agudizan las diferencias entre países centrales y periféricos; en esta visión los sistemas educativos nacionales siguen teniendo preminencia para explicar los procesos de política educativa, a pesar de una mayor convergencia y de una internacionalización parcial (como la evidenciada en los procesos de movilidad estudiantil).
Por último, un enfoque “transformacionalista” de la globalización (que es el que esta ponencia adopta) acepta que vivimos una etapa caracterizada por niveles de interconexión global nunca antes experimentados en lo político, lo económico y lo cultural, pero también por procesos contradictorios y complejos que apuntan a fenómenos de fragmentación y estratificación, en los que determinados grupos y regiones sufren una creciente marginalización y en que los conceptos de “centro” y “periferia” cobran nuevas implicancias (Held et al., 1999; Tikly, 2001; ver también Watson, 1998). Al mismo tiempo, se considera que los estados nacionales, sin abdicar completamente su poder y articulando diferentes respuestas frente a la nueva configuración del sistema mundial, se ven crecientemente forzados a aceptar instancias internacionales que los limitan.
En líneas generales, podría afirmarse que "la condición globalizada del mundo" ha modificado de tal modo las condiciones de existencia, que la red de instituciones que instituyeron y sostuvieron el modo de "vida moderna" ha dejado de tener una referencia en las actuales experiencias vitales de la población. Beck (1998) sostiene que la sociedad moderna sufre la disyunción entre una serie de instituciones que conservan las ideas normativas de la sociedad industrial y una serie de realidades vitales que no siguen estos patrones normativos.
Sin ignorar la complejidad de los procesos de globalización y su impacto en la educación (así como las distintas visiones que entre los teóricos de la educación existen acerca del tema: Tikly 2001; Steiner-Khamsi, 2000), numerosos autores remarcan ciertos fenómenos que sin ser completamente originales adquieren nuevas dimensiones: la creciente convergencia de determinados aspectos de los sistemas educativos nacionales, la gestación de una comunidad global de decisores de política educativa y el predominio de una ideología (neoliberal) modernizante a nivel global, todo lo cual apunta a la creciente influencia del discurso global sobre las políticas educativas a nivel nacional y sub-nacional (Lingard, 2000; Carnoy, 1999).
Tikly (2001, p.155) remarca que la educación no es sólo transformada por la globalización, sino que también se convierte en un instrumento principal a través del cual las fuerzas globales afectan la vida de los ciudadanos de los distintos países. De esta forma, las reformas educativas a niveles nacionales y sub-nacionales son a la vez una respuesta y un medio a través del cual la globalización impacta en lo social. En los últimos años, tanto los países centrales como los periféricos han tendido a aceptar una “nueva ortodoxia” de políticas educativas (Carter y O´Neill, 1995; Ball, 1998) que apunta a reforzar las conexiones entre educación, empleo y el mejoramiento de la economía nacional, reducir los presupuestos educativos, establecer controles centrales más directos sobre el curriculum y la evaluación, y buscar mecanismos de elección y descentralización hacia las escuelas guiados por ideologías de mercado y de gerencialismo. El escenario de política educativa que comienza a definirse en la década de 1980 se caracteriza por la búsqueda de la eficiencia y la calidad, orientado a la formación de recursos humanos que permitan aumentar la competitividad internacional de las economías nacionales (Ball, 1998; Castro y Carnoy, 1997).
En el sentido planteado por Ball (1993: 66) existe una conducción aparentemente lejana, donde "la coerción es reemplazada por el autocontrol —la apariencia de autonomía." Y es que, bajo la necesidad de coherencia y cohesión, las técnicas de gestión se convierten en una forma de control más estricto y cercano y en un impedimento para el disenso (Ball, 1997). De la misma forma que la apariencia de autonomía y la pseudoparticipación, aunque puede aumentar la capacidad de acción de los actores educativos en algunos aspectos, simultáneamente los puede hacer también más dóciles.
Es evidente que las políticas educativas no escapan a las influencias de la globalización. En las últimas dos décadas, los discursos y los lineamientos en diferentes lugares del mundo parecen haber tenido un conjunto de ejes comunes: la descentralización, el énfasis en la necesidad de incrementar los niveles de autonomía escolar, la "profesionalización" docente y los mecanismos de evaluación del rendimiento académico (Whitty, Power y Halpin, 1999).
El “policy borrowing” es una de las formas predominantes que adopta la globalización en el terreno de las políticas educativas. La presión por generar reformas educativas en forma cada vez más acelerada se nutre de referencias a la globalización y la necesidad de no “quedarse atrás” respecto a los “estándares internacionales” (Steiner-Khamsi et al., 2006, p. 219). Las políticas elaboradas en un contexto determinado son trasladadas a otros contextos geográficos asumiendo un carácter global a la vez que se modifican para adaptarse a las características locales, tanto a nivel nacional como a niveles sub-nacionales, en procesos abiertos a la re-apropiación y re-significación de los discursos por parte de distintos actores (véase Ball, 1994; Popkewitz, 2000).
Los organismos internacionales aparecen al mismo tiempo como manifestaciones de los procesos de globalización, y como agentes institucionalizadores de esos mismos procesos (Lingard, 2000, p. 92). Las principales agencias multilaterales (FMI, Banco Mundial, OECD) sostienen una concepción reduccionista del capital humano en el marco de la promoción de la economía de mercado a nivel global. Como señalan Ozga et al. (2006, p. 7), agencias como el Banco Mundial y la OECD enfatizan los roles de la educación y la formación en la provisión de los requisitos básicos para participar de la nueva “economía del conocimiento”.
Durante las últimas décadas el Banco Mundial ha asumido el liderazgo en el campo del desarrollo educativo internacional, conviertiéndose en el “principal experto” para el desarrollo de propuestas de reforma en el mundo en desarrollo (Coraggio, 1998). En América Latina, el Banco Mundial y el BID han asumido roles clave en la restructuración de la educación (Torres, s/f). La influencia de las agencias multilaterales en el campo educativo ocurre a través de recomendaciones de política a los gobiernos, especialmente cuando estas recomendaciones se realizan en el marco de cooperación financiera, pero quizás más poderosa aun sea su influencia a través de su rol prominente en darle forma al discurso de política educativa supranacional (Lingard 2000).
El impacto de ciertos organismos internacionales en la definición de las políticas educativas, por ejemplo, estriba tanto en su capacidad de movilizar expertos, convocar gobernantes, prestar asesores y legitimar las políticas en curso, como en financiar determinados programas y proyectos. No se trata sólo de poder económico, sino también de un poder basado en una supuesta expertez.
La dimensión cultural es central para explicar las dinámicas de construcción del poder internacional, en tanto los dispositivos de la globalización se encarnaron en los contextos culturales más diversos del mundo. En el sentido de P. Bourdieu (1999), el proceso de la globalización, concebido como “el mito de la mundialización”, se manifiesta como discurso de ciertos sectores de poder, que legitiman como inevitable el avance de la misma “esto es así y nada se puede cambiar.(p. 34). De este modo es que desde los contextos culturales se puede observar la intrincada dinámica del poder globalizado. Hay una permanente tensión entre las tendencias homogeneizadoras de la cultura que generalizan instituciones, símbolos y modos de conducta, y la exaltación de las identidades particulares y pertenencias locales que se van incluyendo poco a poco en el espacio globalizado.
Los procesos de globalización parecen tener amplias consecuencias en la transformación del escenario educacional, ya que las escuelas y los sistemas se han modelado históricamente dentro del contexto de las políticas públicas nacionales. Se pueden resumir algunas de las consecuencias de la globalización para la política educativa siguiendo el orden que hemos planteado: los impactos económicos, políticos y culturales.
En el nivel económico, la globalización impacta sobre uno de los objetivos tradicionales y fundamentales de la educación: la preparación para el trabajo. Los sistemas y las escuelas son afectados por mercados de trabajo cambiantes, la “necesidad” de formar a las personas para adaptarse a las exigencias del empleo flexible y con altas dosis de “autoprogramación”. Las escuelas también se ven empujadas a modelar las actitudes y prácticas del consumidor, en un contexto de creciente influencia del mercado.
La globalización tiende a forzar a las políticas educativas nacionales hacia un marco neoliberal y gerencialista que hace hincapié en “hacer más con menos”, la gestión racional de las organizaciones escolares y la liberalización con el objetivo de alentar nuevos proveedores para los servicios de la educación.
En el nivel político, una constante ha sido la restricción en la formulación de la política nacional/estatal que los Estados deben seguir, planteada por las sugerencias y/o exigencias de organismos internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la OCDE, el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación. Como señalamos antes, el papel de los organismos internacionales es clave a la hora de conceptualizar la forma en que se constituyen las agendas de políticas globalizadas (Ball, 1998; Lingard 2000).
El Estado moderno está cada vez más atrapado en las redes de interconexión mundial, permeado por fuerzas supranacionales, intergubernamentales y transnacionales. De hecho, las agendas de los gobernantes están cada vez más cargadas de compromisos internacionales: cumbres de presidentes, de ministros, seminarios y encuentros sobre temas específicos y en relación a los diferentes negocios del Estado, etc. En estos espacios confluyen funcionarios de gobierno y de los organismos internacionales, expertos de uno y otro lado. Allí se construye un sentido común respecto a lo que es posible y deseable hacer en cada una de las áreas de gobierno, se tejen cooperaciones interestatales y se establecen las pautas para el acceso a los créditos internacionales, se intercambian servicios especializados, se acuerdan asesorías y, en definitiva, se teje una apretada trama que define los límites y posibilidades de desarrollo futuro de las políticas nacionales.
Sin embargo, la globalización no significa presencia de un Estado mundial, ni tampoco la constitución de una sociedad mundial o de un gobierno con estos alcances. Para Beck (1998), estamos asistiendo a la difusión de un capitalismo globalmente desorganizado, regido por las reglas de la competencia del mercado.
Principales perspectivas en el discurso sobre globalización y educación en América Latina
De acuerdo con nuestro análisis de los textos seleccionados, aparece en primer lugar una perspectiva economicista expresada en los documentos de PREAL3 y del BID. Aquí la preocupación dominante es la de mejorar la competitividad económica de los países de la región, sin cuestionar en absoluto el escenario global, y promoviendo un enfoque de reforma educativa –esto más claramente en los textos de PREAL—en línea con la “nueva ortodoxia” de políticas educativas (Ball, 1998) que hemos discutido en la sección anterior, a través de un tono altamente presecriptivo. Una estrategia argumentativa constante es la comparación con los países del sudeste asiático, a los que se presenta como más avanzados en el desarrollo de sistemas educativos de calidad.
En el documento del BID (2005) la preocupación por reformar y mejorar los sistemas educativos de la región está basada en “cerrar la brecha entre ellos (los países de América Latina y el Caribe) y sus competidores” (p. 21), en el marco de lo que se considera un contexto de aumento de la competencia internacional y de las necesidades de habilidades centradas en el conocimiento para el desarrollo de las economías nacionales:
La revolución y la globalización de la información y las comunicaciones son ahora las fuerzas impulsoras que apuntalan la productividad y el crecimiento económico. El contenido de conocimiento de los bienes y servicios comercializados al nivel mundial está destinado a crecer, mientras que es probable que baje el valor relativo de muchos bienes primarios y de recursos intensivos en el comercio internacional... El nivel de habilidades de la fuerza de trabajo se está convirtiendo hoy en día en un factor clave para atraer y retener negocios e inversiones…
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