El concierto económico y el cálculo del cupo: una comparación de sus resultados con los del sistema de financiación comúN






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EL CONCIERTO ECONÓMICO Y EL CÁLCULO DEL CUPO: UNA COMPARACIÓN DE SUS RESULTADOS CON LOS DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN COMÚN
(versión preliminar)
Miguel Ángel García Díaz –CCOO y URJC

Ana Herrero Alcalde- UNED

Javier Loscos Fernández-UCM

Jesús Ruiz-Huerta Carbonell-URJC

Carmen Vizán Rodríguez-CES


Abstract: El objetivo de este trabajo es analizar el funcionamiento del sistema de concierto económico (convenio) que regula la financiación de las Comunidades Forales, haciendo un especial hincapié en la metodología de cálculo del cupo y los resultados financieros que ésta genera. La literatura en esta materia, y más concretamente, la que compara los resultados del sistema de financiación foral con los generados por el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, es muy escasa. En este trabajo se hace una simulación de aplicación del sistema común a los territorios forales que permite comparar ambos modelos de financiación, y pone en evidencia las grandes diferencias de recursos que proporcionan uno y otro a las comunidades autónomas.


CLASIFICACIÓN JEL: H71, H73, H77

Palabras clave: concierto económico, comunidades forales, sistema de financiación autonómica, cupo


1. INTRODUCCIÓN
El objetivo de este trabajo es analizar en detalle el funcionamiento del sistema de concierto (convenio) económico que rige la financiación de las Comunidades del País Vasco y Navarra, así como comparar sus resultados con los del sistema de financiación autonómica de régimen común. Al contrario de lo que ocurre con la literatura que estudia éste último, que es muy abundante, las publicaciones referentes al sistema de financiación foral son bastante escasas. Y más aún lo son aquellas que comparan los resultados de ambos modelos. Este trabajo pretende contribuir a reducir esa escasez, haciendo en primer lugar una descripción de sistema de concierto y de la metodología de cálculo del cupo, para a continuación comparar los resultados que se desprenden de la aplicación de los sistemas común y foral. En concreto, se realizará una simulación del modelo de financiación común para el año 2009, incorporando a los territorios forales.
El trabajo comienza con un análisis en profundidad del sistema de concierto, estudiando el reparto de competencias entre la Administración General del Estado y las instituciones forales que éste implica. A continuación, se describe en detalle la metodología de cálculo del cupo y cómo ésta ha ido evolucionando a lo largo del tiempo. En tercer lugar, se calcula la financiación que el sistema de concierto permite obtener a los territorios forales, haciendo una estimación del volumen “homogéneo” de recursos del que realmente dispondrían si tuviesen las mismas competencias de gasto que el resto de comunidades autónomas (descontando la financiación de los gobiernos locales). Finalmente, se hace una simulación aplicando el sistema de financiación común a las 17 comunidades, distribuyendo el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, el Fondo de Suficiencia Global, el Fondo de Cooperación y el Fondo de Competitividad “como si” Navarra y el País Vasco se financiasen exclusivamente con el 50 por ciento del IRPF, el 50 por ciento del IVA, el 58 por cien de los impuestos sobre alcoholes, tabaco e hidrocarburos y el 100 por cien de los impuestos sobre la electricidad, la matriculación de vehículos, las ventas minoristas de hidrocarburos, las transmisiones patrimoniales, los actos jurídicos documentados, las sucesiones y donaciones y el juego. Como se verá, los resultados de la simulación evidencian que el sistema de financiación foral proporciona a las Comunidades de Navarra y el País Vasco un volumen de recursos claramente superior al que dispondrían si se les aplicase el sistema de financiación común.
2. SOBRE LA DETERMINACIÓN DEL CUPO

Uno de los primeros antecedente del sistema de concierto y cupo en la etapa más reciente es el RD de 1878 que establecía para los territorios forales la obligación de aportar al Estado monárquico los recursos pertinentes “por todos los conceptos y en idéntica proporción que los demás de la monarquía…”. Esa expresión parece poner de manifiesto que no había grandes diferencias en la obtención de recursos respecto al resto de territorios del país. Tradicionalmente, la Hacienda central fijaba los cupos y se desentendía de lo que hacían las Diputaciones.
Pasado el tiempo, con el cambio democrático, la nueva Constitución y el reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales en la Disposición Adicional Primera de la misma, se inaugura una nueva época en la que se fijan de manera novedosa el alcance del Concierto y del cupo.
El artículo 1 de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprobó el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, señalaba que dicho concierto había de ser pactado o “acordado entre el Estado y el País Vasco”. 1
Como es sabido, en el sistema de concierto, la Comunidad Vasca (en el de Convenio, la Navarra) es la que,


  1. En virtud de su autonomía tributaria se encarga de la exacción de los impuestos,

  2. Paga al Estado una cantidad como contribución a las cargas no asumidas,

  3. Financia con el resto de recursos su propio gasto público.


En este apartado, nos referimos al segundo de los puntos mencionados. La principal novedad del sistema acordado es que a partir de entonces, el cupo pasaría a ser global y no se aplicaría en función de cada uno de los tributos que eran objeto de exacción por las Diputaciones. En ese sentido, la Ley 12/1981 preveía la aplicación de cuatro leyes quinquenales (1982-86, 1987-91, 1992-96 y 1997-2001) que tendrían que determinar, para cada uno de los quinquenios mencionados, la metodología del cálculo a seguir en cada caso.
Sin embargo, la primera de las leyes citadas tardaría en ser aprobada, por lo que, en ausencia de la misma, se decidió seguir aplicando, con carácter provisional y a cuenta, la metodología empleado en el cálculo del cupo provisional de 1981, establecida en la disposición transitoria de dicha ley.
En este apartado trataremos de explicar los rasgos básicos de determinación del cupo y sus principales problemas. Sin embargo, con motivo de la concertación de los principales impuestos indirectos, en 1986 y 1997, la necesidad de aplicar ajustes para determinar la recaudación que corresponde a cada Hacienda (Central y Vasca), las relaciones financieras entre ambas administraciones han observado cambios importantes, lo que obliga a contemplar también dichos ajustes e intentar ver cuáles son los saldos financieros finales, cuando se suman las dos perspectivas: determinación del cupo líquido y ajustes impositivos.
2.1. Antecedentes: La metodología para determinar el cupo provisional:
La fórmula de determinación, acordada a raíz de la primera ley del Concierto en 1981, se expresaba en los siguientes términos:
De los Presupuestos de Gastos totales del Estado (PGT) había que deducir el Valor presupuestario íntegro de las cargas asumidas (VCA), lo que permitiría obtener el Valor de las cargas no asumidas (VCNAB).
Sin embargo, este valor debía ajustarse para tener en cuenta algunos conceptos que afectaban a su correcta medición. Por un lado, había que añadir los pagos al Estado en concepto de desgravación fiscal a la exportación (DFEx)2 y restar los Ingresos del Estado por Impuestos Compensatorios de Gravámenes Interiores (ICGIn), los Ingresos del Estado por Impuestos no concertados (INC) y por recursos no tributarios (RNT), así como el Déficit Público (DP). De esta forma se alcanzaba el valor de las cargas no asumidas netas (VCNAN)
Por tanto, la expresión completa sería:
PGT – VCA = VCNAB + DFEx – ICGIn – INC – RNT – DP = VCNAN = BC
Siendo BC la cantidad que servía de fundamento para la determinación del cupo efectivo, es decir, la expresión del valor más cercano a la realidad de las cargas no asumidas.
Para determinar el cupo líquido (CL), bastaba con fijar un coeficiente que, de algún modo, reflejara la capacidad económica del País Vasco respecto al resto del país.
Y, una vez tomada esa determinación, la expresión final del compromiso del País Vasco con la Hacienda Estatal sería:
CL = BC x α
Por su parte, el porcentaje de contribución α se fijó el año 1981 en la cantidad 0,0624,3 determinada básicamente en función de la relación existente entre la renta del País Vasco y la renta estatal, intentando seguir así una de las prescripciones recogidas en la ley del Concierto4.
La pregunta obvia que deriva de esta aproximación es: ¿qué partidas del presupuesto tienen la consideración de cargas no asumidas?
Según el artículo 50.3 de la Ley del Concierto, deben considerarse como tales, en todo caso, las siguientes:


  1. Las dotaciones del Fondo de Compensación Interterritorial.

  2. Las transferencias del Estado a otros entes públicos cuando correspondan a competencias no asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco.

  3. Los intereses y amortizaciones de la deuda del Estado.


Algunas valoraciones de este sistema expresadas por representantes del País Vasco en los primeros años de su funcionamiento eran muy positivas. Así, según expresaba P. Larrea (1984), además de la autonomía normativa y de gestión en el ámbito tributario, el sistema de concierto, aseguraba la contribución de la CAPV a los gastos del Estado (la aportación se realizaba vía gastos y no ingresos), y la Comunidad asumía las consecuencias de su gestión tributaria, así como (expresión consagrada en los primeros años de funcionamiento del Concierto) un “riesgo unilateral” financiero porque la cobertura de los gastos del Estado tenía prioridad sobre los gastos propios5. Por último, el sistema ofrecía a la Comunidad Vasca la posibilidad de “disponer de un nivel de recursos financieros equivalente al 0,00624 del valor estatal del gasto público asumido…” lo que permitiría compensar un “déficit crónico infraestructural”, pues “el sistema de concierto permite, con motivo de cualquier transferencia, rebajar el cupo en el 6,24% del valor estatal global de la competencia transferida”. 6
2.2. Las primeras leyes del Cupo:
La primera ley del cupo no se aprobaría hasta el año 1988. Al final de dicho año, en el BOE nº 314, del 31 de diciembre se recogería la aprobación de Ley 43/1988, de 28 de diciembre, por la que se aprobaba la metodología del cupo para el quinquenio 1982-1986 y la Ley 44/1988, de 28 de diciembre, por la que se aprobaba la metodología del cupo para el quinquenio 1987-1991. En la primera de las dos normas ya se establecía que la metodología aprobada pasaba a ser definitiva, mientras que la segunda consagraba como índice de imputación para calcular el cupo líquido la cifra mágica del 6,24%, además de incluir el índice de actualización, que se obtenía a partir de la relación entre la previsión de ingresos de los tributos concertados y la previsión de los mismos ingresos recaudados por el Estado y se aplicaría al cupo del año base para determinar la cuantía del cupo en los sucesivos años del quinquenio. Hablaremos de este índice más adelante.

Según los datos de López Basaguren (2005), mientras que el primer año el cupo líquido se cifró en 38.500 millones de pesetas, en 1987 se elevó a la cuantía de 101.000 millones de pesetas, para bajar después, en el período 1992-96 a una cifra media de 72.000 millones y volver a crecer hasta 114.000 millones en el período 1997-2001. En el período siguiente, 2002-2006, la cifra se elevaría aproximadamente hasta los 1.000 millones de euros.


2.3. La Ley de Concierto de 2002
La Ley 12/2002 de 23 de mayo recoge una nueva regulación del sistema de Concierto que mantiene en buena medida los criterios de la ley anterior, aunque introduce algunas modificaciones, como la propia denominación de la Comisión Mixta, encargada de negociar los cupos, que pasa a ser denominada “del Concierto” y no “del cupo”.
Siguiendo el criterio de la anterior ley, la de 2002 se refiere a la valoración de las cargas no asumidas, sobre la que había que aplicar una serie de “Ajustes” y “compensaciones”.
Los ingresos que recaudan los territorios forales, al margen de los relacionados con la seguridad social,7 son la práctica totalidad de los tributos que aplica el Estado. En primer lugar, se incluyen todos los directos, con la aplicación como puntos de conexión respecto a la recaudación del Estado del criterio de residencia en el caso de la tributación personal, y una combinación del de domicilio fiscal y del lugar de realización de las operaciones para la imposición de Sociedades. Respecto a los indirectos, el IVA y los Especiales ya estaban concertados en 2002, aunque las instituciones forales no disponen de capacidad normativa alguna, mientras que en el caso de otros tributos, el margen de maniobra es mayor. Aunque los sistemas fiscales común y foral están esencialmente armonizados, hay diferencias importantes en algunos tributos de menor capacidad recaudatoria y en relación con el IRPF, aunque tal vez las diferencias mayores en la actualidad se centran en el Impuesto de Sociedades (Zubiri, 2000, p. 55 y ss.)8.
Los únicos ingresos que en la práctica no se han concertado son Renta de Aduanas, las retenciones de trabajo a funcionarios y empleados del Estado en la Comunidad y las retenciones de capital de la deuda pública estatal.
2.4. Ley 29/2007 de señalamiento del Cupo para el quinquenio 2007-2011
La Ley 29/2007, de 25 de octubre, aprobó la metodología para el quinquenio 2007-2011. Dicha Ley es consecuencia de los acuerdos alcanzados en la Comisión Mixta del Concierto Económico el 30 de julio de 2007, que planteaban dos ideas fundamentales. Por un lado, el principio de neutralidad financiera, es decir, la garantía de “status quo”, en el sentido de que los resultados del cupo, en la práctica, fueran similares a los de años anteriores, como si se tratara de un sexto año del quinquenio anterior. Por otro, la demanda del País Vasco para participar en las nuevas aportaciones del Estado para la financiación de las comunidades de régimen común,9 demanda que resulta de difícil comprensión pues con las nuevas transferencias se pretende fortalecer a las comunidades de régimen común a cambio de una menor financiación del Estado, de modo que dicho proceso implica una redistribución de recursos entre administraciones ajenas al sistema foral.

Según la metodología aprobada, las cargas asumidas se elevan al 54% del Presupuesto de Gastos del Estado, lo que implica que, en la práctica, sólo se financian como carga no asumida las Relaciones financieras con la Unión Europea, el Fondo de Compensación Interterritorial, el Ministerio del Interior10, o una parte de las Clases pasivas. Por otro lado, el descuento por tributos directos concertados, especialmente las retenciones de IRPF a funcionarios del Estado en la CAPV, dado el peculiar sistema de cálculo, basado en una actualización mecánica de las cantidades asignadas en el cupo de 2002, arroja una cifra excesiva, equivalente a un número de funcionarios del Estado muy superior al existente en la realidad.11 Por último, la deducción del Déficit también plantea problemas de cierta envergadura, por lo que será objeto de especial análisis más adelante.

La cuestión de la participación del País Vasco en la nueva financiación estatal de competencias autonómicas se recoge en el artículo 11.4 de la Ley de Metodología del Cupo 2007-2011, que establece una participación del 6,65% de la CAPV a través de una minoración del cupo en dicha proporción. Esta perspectiva, que se ha denominado en ocasiones la “segunda concertación” se ha manifestado a través de la petición del País Vasco para participar en las cantidades asignadas por el Estado al nuevo sistema de financiación del año 2009, y de su demanda equivalente en relación con la financiación estatal acordada en la 2ª Conferencia de Presidentes autonómicos en relación con las materias de Dependencia, LOE y Dotaciones complementarias de Sanidad. Así como el primer ajuste no se llevó a cabo, el segundo fue aprobado en la Comisión Mixta del Concierto, lo que implica una rebaja del 6,65% de las cantidades asignadas en los presupuestos con esas finalidades.
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