Tribunal contencioso administrativo del huila






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títuloTribunal contencioso administrativo del huila
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REPÚBLICA DE COLOMBIA

Rama Judicial

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA

Sala Quinta de Decisión
Neiva, dieciocho (18) de septiembre de dos mil siete (2007)
Magistrado Ponente : Dr. JORGE AUGUSTO CORREDOR RODRIGUEZ

Asunto : NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Demandante : MARLENY BENAVIDES CABRERA

Demandada : MUNICIPIO DE PITALITO

Providencia : SENTENCIA

Radicación : 41 001 23 31 000-1999-0893-00

Acta : Nº 74

MARLENY BENAVIDES CABRERA, a través de apoderado demanda al Municipio de Pitalito - Huila, en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho para que esta Corporación mediante sentencia haga las siguientes,

I.- DECLARACIONES Y CONDENAS
1.- Se declare la nulidad el Decreto Nº 020 del 19 de marzo de 1999, mediante el cual se suprimió el cargo de la actora de la planta de personal y se le desvinculó de la Administración Municipal de Pitalito.
2.- Como consecuencia de la declaración anterior y a título del restablecimiento del derecho, se ordene al Alcalde del ente territorial demandado, proceder al reintegro de la señora Marleny Benavides Cabrera al cargo que venía desempeñando al momento de su desvinculación o a otro de igual o superior categoría.
3.- Igualmente, se condene a la entidad territorial a reconocer y pagar a la demandante, los sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos de carácter permanente dejados de percibir en el cargo de Auxiliar Administrativa, hasta el día que se cumpla la orden de reintegro. La condena se reajustará al valor monetario para la época de la sentencia, conforme la certificación que expida el DANE al efecto, en relación con el I.P.C., de conformidad a los artículos 177 y 178 del C.C.A.
4.- Que se declare que para todos los efectos no ha existido solución de continuidad en los servicios prestados por la actora, durante el tiempo que ha estado cesante en el servicio.


II.- HECHOS
1.- La señora MARLENY BENAVIDES CABRERA se vinculó al Municipio de Pitalito desde el 1º de septiembre de 1994 ejerciendo el cargo de Auxiliar Administrativa, con probada eficiencia, rectitud y lealtad; encontrándose inscrita en carrera administrativa según Resolución Nº 063 del 23 de mayo de 1995, hasta el 24 de marzo de 1999, que recibió el oficio con fecha 23 de marzo de 1999, comunicándole que el Decreto Nº 020 del 19 de marzo de 1999, suprimió el cargo que venía desempeñando en el Municipio.
2.- No obstante la aparente legalidad del acto impugnado, de conformidad con los Acuerdos Municipales Nº 039 de 1998 y Nº 009 de 1999 y estos, en la facultad constitucional conferida en los numerales 3º y 7º de los artículos 313 y 315, respectivamente, al igual que a la Ley 136 de 1994, la desvinculación de Marleny Benavides Cabrera, como Auxiliar Administrativa dependiente de la Secretaría de Hacienda, obedeció a una desviación de poder y falsa motivación, por parte del señor Alcalde, por las razones que a continuación se exponen:
a) Al expedirse el Decreto 020 de 1999, se apartó de las recomendaciones consignadas en el estudio técnico adelantado por la sociedad Barreiro y Yepes S. en C., contratada por el ente territorial.
b) En el Decreto Nº 020 de marzo 19 de 1999, no hay motivación expresa ni fundamento alguno para la supresión de cargo alguno como lo ordena el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 de 1998 en sus artículos 148 a 157.
c) El Decreto 124 de 1998 fijó la planta de personal para la vigencia del año 1999, en 118 empleos, entre los cuales se encontraba el cargo de Auxiliar Administrativo desempeñado por la actora, con un costo mensual de $56.515.436; el Decreto Nº 23 fijó una nueva planta de personal en 115, con un costo mayor en la nómina y con el Decreto Nº 020 de 1999 se producen 19 vacantes de empleos de carrera administrativa.
d) Según el Decreto 124 de 1998 y Nº 023 de 1998, el cargo de Auxiliar Administrativo desempeñado por la actora en la Secretaría de Hacienda Municipal no fue suprimido; además, el Alcalde no tuvo en cuenta que la señora Benavides Cabrera goza de la calidad de empleada de Carrera Administrativa.
3.- La actora fue notificada de la supresión del cargo que venía desempeñando en el Municipio, mediante nota que le advirtiera que dada su calidad de empleada inscrita en carrera administrativa, tenía la facultad de optar entre percibir la indemnización (Ley 446 de 1998 y sus decretos reglamentarios) o tener un tratamiento preferencial para ser nombrada dentro de los 6 meses siguientes a la supresión del cargo que ejercía; tampoco se cumplieron las prescripciones del artículo 44 del C.C.A., teniendo que optar forzosamente por la indemnización.
4.- Por lo expuesto, resulta evidente que la desvinculación no obedeció a sanos criterios de mejoramiento del servicio o reducción de gastos y mucho menos a la facultad del señor alcalde para remover a sus empleados o suprimir los cargos respectivos, sino a un acto arbitrario soportado por móviles que no deben tener injerencia en la administración pública.


III.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
Señala que con la promulgación del acto impugnado se violaron las siguientes normas:


  • Artículos 1, 2, 6, 13, 25, 53, 113, 125 y 315 de la Constitución Política.

  • Artículo 41 de la Ley 443 de 1998.

  • Artículos 148 a 157 del Decreto 1572 de 1998.

  • Artículos 84 y 85 y concordantes del C.C.A.


Considera que el acto acusado vulnera derechos subjetivos individuales porque viola ostensiblemente los artículos 1 y 113 de la Constitución, esto es, los principios, estructuras y la naturaleza misma del Estado social de derecho que nos rige; igualmente los artículos 2, 13, 25, 26, 53, 122 y 125 de la Carta por cuanto trasgrede los derechos subjetivos y las garantías sociales otorgadas a los trabajadores y además los artículos 6, 123 y 125 por cuanto el funcionario público al expedir el acto impugnado, actuó en forma arbitraria y reñida con el derecho, motivado por circunstancias políticas y particulares ajenas a la buena prestación del servicio público, excediéndose en el ejercicio de la facultad consagrada en la Constitución, la cual no puede ser omnímoda y muchos menos con desviación y abuso de poder.
Agrega que el acto impugnado conforme a los hechos de la demandada y que serán probados en el curso del proceso, fue expedido en forma arbitraria, rebasando los límites de la Constitución y la ley; se desconocieron formalidades prevista en la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios; además, no hubo una motivación acorde a los preceptos legales vigentes para demostrar que la supresión del cargo de la actora obedeció al mejoramiento del servicio o reducción de gastos. En consecuencia se configuró la causal de nulidad denominada desviación de poder y falsa motivación, dado que la supresión del cargo no obedeció a los fines generales y de interés público, sino a intereses personales y políticos del funcionario.


IV.- ACTUACIONES
1.- El 25 de octubre de 1999, se dispuso oficiar al Secretario del Municipio de Pitalito para el envió de la fotocopia auténtica del Decreto Nº 020 de 1999 (fl. 155). Allegado el documento se admitió la demanda el 28 de marzo de 2000, ordenándose la notificación personal al Procurador Judicial y al Alcalde de Pitalito (fl. 162).
2.- El proceso se abrió a pruebas en proveído del 9 de octubre de 2001, decretándose las solicitadas por la parte actora (fl. 297).
3.- Practicadas las pruebas se dispuso correr traslado a las partes por del auto del 31 de octubre de 2005 (fl. 306). Presentaron escritos de conclusión la parte actora y la demandada; el Agente del Ministerio Público no rindió concepto.


V.- CONTESTACION DE LA DEMANDA
Notificado personalmente, mediante comisionado, el auto admisorio al representante legal del Municipio de Pitalito (fl. 170 vto), no dio contestación a la demanda.


VI.- ALEGATOS DE CONCLUSION
1.- DE LA PARTE ACTORA
El apoderado manifiesta que las pretensiones, las normas violadas y el concepto de violación son claros, por lo tanto repetir su fundamento sería innecesario, máxime que la parte demanda no contestó la demandada, allanándose a las pretensiones, lo que significa no que hubo argumentos suficientes para explicar la desviación de poder y falsa motivación que se presentó en este caso, toda vez que el estudio nunca recomendó la supresión del cargo ni mucho menos las funciones que desempeñaba la actora, no obstante esta se dio, supliéndolas a través de nóminas paralela con la suscripción de contratos de prestación de servicios.

2.- DE LA PARTE DEMANDADA
El ente territorial, a través de apoderado, solicitar negar todas las pretensiones y condenar al accionante en las costas que ha generado la demanda. Sustenta lo anterior con los siguientes argumentos:
1.- El acto administrativo fue emanado de la Administración Municipal sujetándose a las atribuciones legales, sustentado por los acuerdo del Concejo Municipal y apoyado por el estudio técnico realizado por la Sociedad Barreiro Yepes S. en C., el cual arrojó como resultado la necesidad de modernizar la administración y mejorar el servicio.
2.- La diferencia de los valores de la nómina de la planta de personal antes y después del Decreto 020 de 1999, a pesar de la reducción de personal, se debe al incremento anual del salario básico.
3.- No se han violado disposiciones legales o constitucionales porque el fin perseguido con la reestructuración era atemperar el excesivo despilfarro de recursos, humano y económico; se reconoció a los empleados sus derechos económicos y prestacionales (artículos 8 Ley 27 de 1992). Además, se dio cumplimiento a lo ordenado por la Ley 443 de 1998,
4.- La reorganización de la administración pública de Pitalito fue fundada en criterios objetivos como la utilidad pública, la eficiencia y la eficacia de la administración, la prevalencia del interés general sobre el particular y no a criterios caprichosos o infundados del alcalde de turno.
5.- Se debe declarar oficiosamente probada la excepción de Ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto la demandante solicita la nulidad del Decreto 020 de marzo 19 de 1999, mediante el cual se estableció la planta de personal de la administración central de Pitalito y se hizo la supresión de algunos cargos en forma impersonal, pero no solicita la nulidad del Decreto 023 de marzo 23 de 1999, por el cual se distribuyeron los cargos de la planta de personal en la diferentes dependencias de la estructura interna de la administración y se reincorpora un personal, con nombres propios, decisión administrativa que no incorpora a la actora. Como sustento transcribe apartes de la sentencia de mayo 21 de 1998 del Consejo de Estado, C.P. Dr. Silvio Escudero Castro y sentencia de marzo 2 de 2000 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, M. P. Dr. Carlos A. Pinzón Barreto.

VII.- PRUEBAS APORTADAS
En el expediente obran los siguientes elementos de juicio:

1.- Decreto Nº 086 de septiembre 1º de 1994, por medio del cual el Alcalde Municipal de Pitalito nombra a Marleny Benavides de Santiago en período de prueba para desempeñar el cargo de Mecanógrafa Inspección de Policía de la Secretaría de Gobierno (fl. 304).
2.- Copia del “Informe sobre capacitación y diagnóstico para la modernización de la Administración Municipal” de fecha 12 de mayo de 1998, elaborado por la sociedad Barreiro y Yepes S. en C. (fls. 12 a 134).
3.- Resolución Administrativa 590 de agosto 25 de 1998 mediante la cual el Alcalde Municipal de Pitalito traslada internamente a la funcionaria Marleny Benavides Cabrera Auxiliar Administrativo de la Inspección de Policía a desempeñar el cargo de Auxiliar Administración de la Secretaría de Hacienda Municipal (fl. 150).
4.- Acuerdo 039 de septiembre 2 de 1998 proferido por el Concejo Municipal de Pitalito, mediante el cual delegan facultades pro tempore al Alcalde por el término de seis meses, para que determine la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias (fls. 138-139).
5.- Decreto Nº 124 de diciembre 30 de 1998 expedido por el Alcalde del Municipio de Pitalito, por el cual se ajusta la Planta de Personal de la Administración Central e incorpora el personal vinculado (fls. 142 a 145).
6.- Acuerdo 009 de febrero 26 de 1999 proferido por el Concejo Municipal de Neiva, por el cual modifica el Acuerdo 039 de septiembre 2 de 1998, ampliando a ocho meses el término de las facultades pro tempore del Alcalde Municipal (fl. 140-141).
7.- Decreto Nº 020 de marzo 19 de 1999, por el cual se establece la Planta de Personal de la Administración Central del Municipio de Pitalito (fls. 158 a 160).
8.- Decreto Nº 023 de marzo 23 de 1999 proferido por el Alcalde del Municipio de Pitalito, mediante el cual se distribuyen los cargos de la Planta de Personal en las diferentes dependencias de la estructura interna de la Administración Central del municipio y se incorpora un personal (fls. 146-147).
9.- Oficio de fecha 23 de marzo de 1999 suscrito por el Alcalde Municipal de Pitalito, mediante el cual informa a la señora Marleny Benavides C., que mediante Decreto Nº 020 de marzo 19 de 1999 se estableció la nueva planta de personal de la Administración Central del Municipio quedó el cargo que venía desempeñando suprimido y por consiguiente quedó retirada del servicio público; además, le advierte que de acuerdo a las normas que regulan la supresión de cargos puede optar por ser incorporado a un empleo de carrera equivalente vacante dentro de los seis meses siguientes o al reconocimiento y pago de la indemnización (fl. 137).
10.- Certificación de abril 28 de 1999 suscrita por la Secretaria General del Municipio de Pitalito, informando que la señora Marleny Benavides Cabrera laboró al servicio del Municipio desempeñando el cargo de Auxiliar Administrativo en la Inspección de Policía desde el 1º de septiembre al 24 de agosto de 1998 y como Auxiliar Administrativo en la Secretaría de Hacienda desde el 25 de agosto de 1994 al 24 de marzo de 1999 (fl. 148).


VIII.- CONSIDERACIONES
El accionante a través de apoderado pide a la Corporación declare la nulidad del Decreto Nº 020 del 19 de marzo de 1999, mediante el cual se suprimió el cargo de la actora de la planta de personal del Municipio de Pitalito y se la desvinculó de él; como consecuencia de la nulidad solicitada reclama que a título de restablecimiento del derecho sea reintegrada al cargo que venía desempeñando o a otro igual o superior categoría, condenado a la entidad territorial a pagar sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir en el cargo de Auxiliar Administrativa, causados hasta el día en que sea reintegrada efectivamente, condena que deberá ajustarse aplicando el I.P.C., de conformidad a los artículos 176 y 177 del C.C.A.

1.- ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS
1.1.- El Honorable Consejo Municipal de Pitalito – Huila, por Acuerdo Nº 039 de septiembre 2 de 1998, facultó al alcalde municipal hasta por el término de seis meses contados a partir de su sanción y publicación, para estructurar la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias; establecer las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta (art. 1).
Igualmente se dispuso la designación de cuatro integrantes del Concejo Municipal para asesorar al ejecutivo en el desarrollo de las facultades delegadas, relacionadas con el proyecto de modernización de la Administración municipal. Se estableció la garantía de los derechos de los empleados cuyos cargos sean suprimidos por el proceso de reestructuración en los términos señalados en la Ley 443 de 1998 (fls. 138-139).
1.2.- Por Acuerdo Nº 009 del 26 de febrero de 1999 el Concejo Municipal de Pitalito modificó el Acuerdo Nº 039 del 2 de septiembre de 1998, en lo referente al término de ejercicio de las facultades otorgadas al alcalde municipal, la cual se fijó hasta por ocho meses contados a partir de la sanción y publicación del acuerdo modificatorio (art. 1º) (fls. 140-141).
1.3.- Mediante Decreto Nº 020 de 19 de marzo de 1999 el Alcalde Municipal de Pitalito en ejercicio de las atribuciones conferidas por el Concejo Municipal en los Acuerdo Nº 039 de 1998 y Nº 009 de 1999, estableció la planta de personal de la Administración central municipal y la del sistema general de seguridad social de salud del mismo orden territorial (art. 1º y 2º).
En dicho decreto se dispuso en su artículo 3º que “El Alcalde distribuirá los cargos de la planta y ubicará al personal, de conformidad con la estructura interna de la Administración Central Municipal, naturaleza de las funciones, las necesidades del servicio, planes y programas trazados por el Gobierno Municipal.” (fls. 158 a 160).
1.4.- El Alcalde municipal de Pitalito en uso de las atribuciones constitucionales y legales expidió el Decreto Nº 023 de marzo 23 de 1999, por medio del cual se distribuyen los cargos de la planta de personal en las diferentes dependencias de la estructura interna de la Administración central del citado municipio y se incorpora un personal (fls. 146-147).
1.5.- Con fecha 23 de marzo de 1999 el señor Alcalde del Municipio de Pitalito, mediante oficio le informa a la señora MARLENY BENAVIDES C., que dentro del proceso de modernización se expidió el Decreto Nº 020 de 1999, por el cual se estableció una nueva planta de personal, quedando suprimido el cargo que venía ocupando, considerándose retirada del servicio a partir del día siguiente a la fecha de tal comunicación. La destinataria de la comunicación se notificó de ella (fl. 157).

2.- EL ACTO DEMANDADO
Como se dijo al principio, la señora MARLENY BENAVIDES CABRERA, a través de apoderado, pide la nulidad del acto administrativo Decreto Nº 020 del 19 de marzo de 1999, proferido por el Alcalde municipal de Pitalito, mediante el cual se establece la planta de personal de la Administración central del citado ente territorial. En este decreto se indica el número de cargos, su denominación, su código y grado.
En el referido acto administrativo se establece que el alcalde distribuirá los cargos de la planta y ubicará al personal de acuerdo a la estructura administrativa, naturaleza de funciones, las necesidades del servicio, los planes y programas trazados por el gobierno municipal (artículo 3º). Señala que los empleados que sean incorporados a la planta de personal establecida en ese mismo decreto, se entenderán vinculados al servicio sin solución de continuidad (artículo 4º).
De acuerdo a lo precisado en el artículo 3º del precitado decreto, en el cual se establece la planta de personal en forma general, el alcalde debía proferir el correspondiente acto administrativo de incorporación del personal a la nueva planta, el cual efectivamente dictó el 23 de marzo de 1999, el Decreto Nº 023. En este acto el burgomaestre del Municipio de Pitalito distribuye los cargos de la planta de personal incorporando a ella a los empleados cuyos nombres aparecen expresamente señalados, con la correspondiente denominación del cargo, código y grado del empleo al cual se incorpora.
Del examen de dicho decreto se establece que en él no aparece incorporada la demandante a la nueva planta de personal de la Administración Municipal de Pitalito, como tampoco aparece indicada la denominación, código y grado del cargo que desempeñaba, esto es, Auxiliar Administrativa dependiente de la Secretaría de Hacienda. Como este decreto no la incorpora a la planta de personal, dicha decisión constituye el acto administrativo mediante el cual se entiende retirada del servicio por supresión del cargo, tal como lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos del país; sobre este particular se ha dicho:
En concepto de la Sub-sección lo manifestado en el Acuerdo 008 de marzo 20 de 1996 no constituye el verdadero acto administrativo que legalmente retiró del servicio a la actora, toda vez, que éste tan sólo de una manera general ordenó establecer la nueva planta de personal pero sin individualizar ni especificar que el cargo desempeñado por la accionante era el llamado a ser suprimido, fue tan solo con la expedición de la Resolución No. 0179 de septiembre 17 de 1996, que se evidenció esta situación al no vincularla a la nueva planta de personal, en consecuencia, ésta última debió demandarse, al no hacerse así se incurrió en una Ineptitud Sustantiva de la Demanda.”1
De otra parte, el Consejo de Estado con ocasión de la reestructuración de un Ministerio, al referirse a este mismo aspecto señaló:
El artículo 79 de dicho decreto dispuso que el Gobierno Nacional señalaría la planta de personal del Ministerio de acuerdo con la estructura y funciones fijadas en este decreto, dentro de los tres meses siguientes a la fecha de su vigencia.
En cumplimiento de lo anterior, se expidió el Decreto 0595 de 30 de marzo de 1993 “por el cual se establece la planta de personal del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”. Este Decreto, suprimió entre otros, el cargo de Técnico en presupuesto 4035, grado 13, desempeñado por la demandante.
La supresión de cargos se hizo en forma impersonal, pero el artículo 3º del mismo Decreto 0595 dispuso que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante acto administrativo, “distribuirá los cargos de la planta de personal de conformidad con la estructura interna del Ministerio, la naturaleza de las funciones, las necesidades del servicio y los planes y programas de la institución.
De manera que al pasar de una planta fija a una globalizada y autorizar al Ministro para ubicar al personal, dentro de la última, el acto de desvinculación fue el acto administrativo de incorporación que hubo que dictar el Ministro.”2
En el asunto que se examina se dan las mismas circunstancias fácticas y jurídicas planteadas en las providencias cuya transcripción se hizo anteriormente, puesto que la parte actora dirigió la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el Decreto Nº 020 de 19 de marzo de 1999, por medio del cual el Alcalde Municipal de Pitalito estableció en forma global e impersonal la planta de empleos en cumplimiento de las facultades otorgadas por el Concejo Municipal mediante los Acuerdo Nº 039 del 2 de septiembre de 1998 y Nº 009 del 26 de febrero de 1999. No demanda el acto que incorporó a la nueva planta a los empleados que se encontraban vinculados a la Administración municipal de Pitalito, decisión administrativa en la que no se incorpora a la demandante y por lo tanto la acción no solamente debió instaurarse contra el acto demandado, sino también contra el acto de incorporación de personal, pues éste extinguió la situación jurídica individual de la actora, irregularidad que configura una ineptitud sustantiva de la demanda, la que es constitutiva de una excepción que habrá de declararse probada de manera oficiosa y por consiguiente la Corporación ha de inhibirse para fallar de fondo las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR oficiosamente probada la excepción de Ineptitud sustantiva de la demanda.
SEGUNDO: INHÍBESE este Tribunal para decidir de fondo las pretensiones de la demanda.
TERCERO: DEVOLVER a la actora el depósito efectuado para gastos del proceso, si lo hubiere.
CUARTO: RECONOCER personería jurídica al abogado Franky Alexander Vega Murcia, portador de la T.P. Nº 100.841 del C.S.J., para actuar como apoderado del Municipio de Pitalito, en los términos y para los fines del poder conferido.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
JORGE AUGUSTO CORREDOR RODRIGUEZ

Magistrado
ENRIQUE DUSSAN CABRERA GERARDO IVAN MUÑOZ HERMIDA

Magistrado Magistrado


1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 2 de marzo de 2000. Expediente 43.048. Actor: Martha Elena Escandón. Demandada: SENA. Magistrado Ponente: Dr. Carlos A. Pinzón Barreto.

2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia 21 de mayo de 1998. Expediente Nº 12.154. Actor: Magda Rocío Rodríguez de Cifuentes. Consejero Ponente: Dr. Silvio Escudero Castro.


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