ANÁlisis de política y medidas para la defensa de la inversión pública a propósito de la capitalización y posterior fusión de colombia telecomunicaciones propuesta por parte de la nacióN






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ANÁLISIS DE POLÍTICA Y MEDIDAS PARA LA DEFENSA DE LA INVERSIÓN PÚBLICA A PROPÓSITO DE LA CAPITALIZACIÓN Y POSTERIOR FUSIÓN DE COLOMBIA TELECOMUNICACIONES PROPUESTA POR PARTE DE LA NACIÓN

Gerencia de Regulación

Septiembre 2011


INTRODUCCIÓN

El presente documento pretende dar una mirada objetiva a las acciones emprendidas por el Gobierno Nacional que tienen impacto en la inversión pública en telecomunicaciones, pública y privada.
El enfoque del Gobierno como accionista, ha estado encaminada a adoptar una posición de defensa del patrimonio público nacional, lo cual se evidencia en los procesos que rodearon la reestructuración de la operación nacional en telecomunicaciones y la posterior venta de participación por parte de la Nación, así como en la propuesta actual de capitalización y venta.
Vale la pena llamar la atención en que este análisis no pretende desconocer el legítimo derecho que tiene la Nación de responder a la crisis que puede presentarse en una inversión pública de carácter nacional, pero sí realizar una serie de reflexiones sobre la necesidad de que dichas decisiones se tomen sobre razones sustentadas. No puede apalancarse esta decisión del Gobierno sobre un deterioro en la expansión o beneficios que han traído las redes fijas, la mayoría de inversión pública regional, por que con ello se genera un precedente que afecta ostensiblemente el patrimonio público y la confianza en dichas inversiones.
Como el Gobierno tiene también su rol de diseñador y ejecutor de política, regulador y controlador, se vuelve esencial compaginar su rol de inversionista con estos otros roles y reconocer la importancia de acciones inclusivas que promuevan la inversión a todos los niveles. Las medidas de salvamento de la inversión pública pueden ser inocuas e insuficientes si no se logra congruencia entre éstas y los objetivos de política pública mediante la adopción de acciones complementarias que redunden en la concurrencia y el crecimiento de servicios que generen mayor rentabilidad social.

ANTECEDENTES
El Proceso de Reestructuración de Telecom desde el 2003
Con la Ley 790 de 2002, el Gobierno inició el programa de Renovación de la Administración Pública, el cual tenía como objetivo modernizar la rama ejecutiva.
Debido a la crisis desatada por la liberalización del mercado de larga distancia, la competencia de otros operadores, de telefonía celular e Internet, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – TELECOM - fue liquidada por el gobierno y reemplazada mediante el Decreto 1616 por una nueva empresa, constituida como sociedad por acciones, Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., la cual conservó el nombre TELECOM a manera de marca. Dicha empresa recibió a título de aporte los títulos habilitantes para la prestación de los servicios públicos, de tal forma que mediante el decreto 1616 de 2003 se le asigna a dicha empresa la función de prestar en gestión directa el servicio de larga distancia y el servicio portador. Con el fin de separar los roles de política, regulador y operador las acciones de la nación en Colombia Telecomunicaciones estarían en cabeza del Ministerio de Hacienda y su representación en la Junta Directiva estarían en cabeza del Ministro de Hacienda o su delegado.
Dentro del esquema planteado por el decreto 1616 de 2003 Colombia Telecomunicaciones se subrogaría en los contratos de interconexión, resultaría asignatario de los recursos de numeración y espectro que estaban en cabeza de TELECOM y las Teleasociadas y suscribiría un Contrato con éstas para el uso y goce de los bienes, activos y derechos requeridos para la explotación del servicio de telecomunicaciones.

Dicha empresa pagaría una contraprestación a Telecom y Liquidación y las Teleasociadas en Liquidación o al patrimonio que ellas pudieran constituir la cual sería fijada en función del valor de los pasivos de esas entidades y prioritariamente en función del costo de amortización del pagaré extendido por Telecom para dotar de recursos financieros el Patrimonio Autónomo constituido en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 651 de 2001.

En su momento se dio autorización para la creación del patrimonio autónomo con el que se cubrirían las pensiones de TELECOM, y se consideró que la nueva estructura operativa de TELECOM permitiría cubrir el valor anual de la mesada pensional. Además, el margen EBITDA, aparte de cubrir las mesadas pensionales permitiría realizar el pago de los JOINT VENTURES que tenían suscrito TELECOM y algunas Teleasociadas con diversos proveedores, inversiones e impuestos. Los excedentes generados se utilizarán como abono para cubrir el pagaré y terminar de fondear el costo de las pensiones hacia el año 2015. 1
La gestión de Colombia Telecomunicaciones en esta primera etapa de reestructuración empresarial, no surtió los efectos deseados, entre otras razones, por que las proyecciones de ingresos y acreencias que rodearon la reestructuración no fueron acertadas y no se alcanzaba a cubrir los pasivos y a asumirse las obligaciones que se tenían a cargo de TELECOM y la nueva Colombia Telecomunicaciones. 2

Posteriormente se expidió el Documento Conpes 3374 de 2005 que dio inicio al proceso de socio estratégico, por el cual se determinó una estrategia para la sostenibilidad en el mediano y en el largo plazo, del modelo de gestión de los servicios de telecomunicaciones a cargo de la Nación. Entre las recomendaciones que surgen de este documento se incluyen: (i) el fortalecimiento de los negocios de la empresa y (ii) la incursión de la misma en el mercado móvil. Frente a esta última se propone que la empresa ingrese en forma directa o indirecta en el mercado móvil a través de un esquema de alianza empresarial o cualquier otro esquema que se considere pertinente. La alternativa de una alianza empresarial consistiría en buscar la vinculación de un aliado estratégico que permitiera a Colombia Telecomunicaciones consolidar un portafolio de servicios que respondiera a las expectativas y necesidades del mercado de telecomunicaciones.
Con base en estos lineamientos se suscribió el Memorando de Entendimiento entre Colombia Telecomunicaciones y Telmex. En ese acuerdo Telmex manifestó su interés en llegar a un acuerdo que le permitiera vincularse a Telecom. Por su parte Telecom y Telmex declaraban su intención de realizar todas las gestiones necesarias para concurrir conjuntamente a través de una fusión al negocio de suministrar servicios de telecomunicaciones. 3

No obstante la celebración de dicho acuerdo de entendimiento y la realización de las gestiones que de ello se derivaba, fueron objeto de cuestionamiento por parte de la Contraloría General de la Nación quien elevó control de advertencia el 30 de agosto de 2005. 4 5 Esta función de advertencia generó que la Junta Directiva de Colombia Telecomunicaciones suspendiera el acuerdo de entendimiento con Telmex.
La Venta de Participación Accionaria de la Nación en Colombia Telecomunicaciones en el 2006
Posteriormente, Colombia Telecomunicaciones elaboró con el apoyo de la firma consultora Mckinsey & Company un plan de acción para el fortalecimiento de su portafolio de servicios. Los objetivos de dicho acuerdo eran maximizar los flujos de caja para pago de pasivos de Telecom en Liquidación, y preservar el valor de las acciones del Estado en Colombia Telecomunicaciones. Para cumplir con sus aspiraciones, Colombia Telecomunicaciones requeriría el desarrollo de iniciativas estratégicas adicionales al plan actual que permitan el crecimiento de sus ingresos en por lo menos 18% para 2010 y la inyección en por lo menos $0.6 billones para el fortalecimiento de sus estados financieros. Dichas iniciativas estratégicas estarían dirigidas a: i) aumento en la penetración de líneas fijas, ii) crecimiento agresivo de banda ancha, iii) profundización de servicios de datos corporativos y tecnologías de la información (TI) y, iv) entrada al negocio móvil. La ejecución de estas iniciativas estratégicas necesitaría de un socio con control de las operaciones. De esta manera, CT podrá adquirir las habilidades, el capital, y la continuidad y flexibilidad gerencial que requerían.

Con base en ese documento se abrió la convocatoria pública en la que resultó ganadora Telefónica. Como resultado de este proceso Telefónica se convirtió en socia de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES desde el 2006, invirtiendo US$670 millones en el proceso de rescate que implementó el Gobierno para evitar la quiebra de la estatal Telecom, que cargaba el pasivo pensional de alrededor de 17.000 jubilados. La oferta de Telefónica en la subasta fue de COP 857.577 millones de pesos.
Con la adquisición hecha por Telefónica de España, se dio culminación a la existencia de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, finalizando el periodo de TELECOM como empresa estatal, y la empresa que se encargaba de la operación de la red, Colombia Telecomunicaciones pasó a tener una nueva participación accionaria convirtiéndose de una entidad estatal a empresa privada prestadora de servicios de telecomunicaciones.

La Contraloría señaló que había sido más positivo este proceso de venta que el anterior Memorando de Entendimiento, por cuanto se había obtenido un beneficio adicional de US622 millones consistentes en un mayor valor de la contraprestación por el uso y goce de la infraestructura de telecomunicaciones de la antigua Telecom por USD 542 millones; un mayor valor de inyección de capital de USD 23 millones; un mayor valor de deuda financiera reconocida en el proceso de Subasta por USD 28 millones y, un menor valor a pagar por parte de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. como honorarios por la administración de la Compañía, estimado en USD 29 millones.

Los presupuestos esenciales de dicha operación, que se conocen públicamente, son los siguientes:

  1. Telefónica es accionista mayoritario de Colombia Telecomunicaciones con un 52% de participación accionaria y la Nación mantiene una participación de 48%.

  2. Telefónica se comprometió con base al proceso de subasta al pago de una contraprestación de 6 anualidades de $350.000 millones y 11 anualidades de $480.000 millones de pesos de 2006. Se generarían en total recursos por valor de 7,58 billones de pesos para el pago de pensiones de los trabajadores de TELECOM6 que servirían para pagar pasivos de Colombia Telecomunicaciones. Estas anualidades no se han terminado de pagar a la fecha.

  3. Se suscribió un acuerdo de no competencia en el mercado de transmisión de datos, entre empresas del mismo conglomerado. Este acuerdo se concretó con la fusión de la Empresa Telefónica Data Colombia con Colombia Telecomunicaciones.

  4. Telefónica recibía una cuota de administración de Colombia Telecomunicaciones por valor de USD69 millones. Con base en el acuerdo Telefónica es responsable de la administración de Colombia Telecomunicaciones. De todas formas, la Nación tiene representantes en la Junta Directiva.

  5. El acuerdo incluía un acuerdo de movilidad o una prima de movilidad de USD 66 millones. No se conoce cuál fue el resultado de este acuerdo. Pero lo cierto es que Colombia Telecomunicaciones y Telefónica Móviles continuaron como sociedades independientes en Colombia.

  6. Colombia Telecomunicaciones con base en el decreto 1616 de 2003 debería continuar con el pago de la cuota de explotación que alimentaría el patrimonio creado para el pago de los pasivos de Telecom en Liquidación y sus Teleasociadas. No se sabe si a la fecha Colombia Telecomunicaciones ha continuado con dichos pagos.

  7. Según el citado decreto Colombia Telecomunicaciones continuaría recibiendo dineros por parte del FONTIC del Plan Bianual. Esto generó que en el 2010 dicha empresa recibiera según información pública en el 2010 por concepto del Plan bianual la suma de 159.231 millones de pesos, por medio de la cual el Ministerio de TIC adelanta el plan de conectividad de Internet banda ancha en 25 departamentos del país ejecutado por Telefónica Telecom con base en los recursos del plan bianual.7

En conclusión: La operación arrojaría los recursos suficientes para cubrir los pasivos que traía TELECOM y las Teleasociadas, incluyendo los pasivos de pensiones, lo que se aseguraría con los dineros producto de la compra, una inyección de capital, la administración de la misma por Telefónica y la incursión en el mercado móvil. La Nación mantendría una participación importante en COLTEL pero no el control sobre la misma.

EL GOBIERNO NACIONAL Y LA CAPITALIZACIÓN Y FUSIÓN DE COLOMBIA TELECOMUNICACIONES

El Gobierno ha indicado que una de las razones para la capitalización y posterior fusión es el crecimiento de la penetración de la telefonía móvil respecto a la reducción de la fija. Con el negocio fijo contrayéndose, los intereses del Estado están en peligro. El Gobierno considera que el negocio de telefonía fija tiene futuro si se empaqueta con otros servicios.8

Las afirmaciones realizadas alrededor de la misma son un precedente no muy alentador para las inversiones públicas realizadas en las redes fijas, que además no están justificadas, en tanto la tendencia decreciente de accesos en telefonía, no es predicable de todos los operadores, y por que los accesos de banda ancha fija en el país han mostrado un crecimiento importante en los últimos años. Sobre este punto nos detendremos más adelante.

El Proyecto de Ley 080 de 2011

A continuación nos permitimos hacer una sinopsis del proyecto de ley No. 080 de 2011 de la Cámara de Representantes que fue presentado por el Ministro de Hacienda en el cual se solicita la autorización a la Nación para:

  1. Concurrir a la capitalización de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP, para asumir las obligaciones de pago en cabeza de dicha sociedad derivadas del contrato de explotación de bienes, activos y derechos celebrado con el patrimonio autónomo receptor de activos de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM en liquidación y las Empresas Teleasociadas en liquidación –PARAPAT–.

  2. Se concurre en la capitalización por parte de la Nación hasta por un porcentaje de dichas obligaciones equivalente a la participación accionaria de la Nación en COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP., a cambio de acciones y/o activos. La capitalización podrá hacerse mediante la asunción de deudas o el aporte de créditos a cambio de acciones, la realización de aportes en especie u otra modalidad de capitalización.


Estas operaciones se realizarán a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de forma simultánea o posterior a la fecha en que el accionista mayoritario concurra a la capitalización y no afectarán el cupo de endeudamiento. Para respaldar el compromiso, la Nación deberá presupuestar anualmente el pago de la contraprestación a que haya lugar.


  1. En desarrollo de las operaciones de que trata la presente ley, y en aplicación de las normas societarias y estatutarias correspondientes, se solicita la autorización a la Nación para aprobar la decisión de fusionar COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A., absorbiendo a otras compañías del sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Las condiciones de intercambio de la fusión aceptables para la Nación, serán determinadas por el CONPES, con base en los estudios técnicos de valoración correspondientes.


En conclusión, la propuesta del Gobierno es que se capitalice Colombia Telecomunicaciones para cubrir sus pasivos y que luego se fusione dicha sociedad con otros operadores. Después de dicha capitalización Colombia Telecomunicaciones se fusionaría con otras empresas de telecomunicaciones, entenderíamos que con Telefónica Móviles Colombia, aunque no se descarta que con otra empresa en Colombia.

La similitud de los objetivos de las dos operaciones se evidencia en el siguiente cuadro.

Cuadro No. 1. Comparativo de las medidas de intervención de la Nación como inversionista en Colombia Telecomunicaciones




Venta participación de COLTEL

Capitalización

Fusión

Valor de la operación

6 anualidades de $350.000 millones y 11 anualidades de $480.000 millones pesos 2006. Recursos por 7,58 billones de pesos.

No se conoce valor de la operación sólo se sabe que es también para cubrir pasivos

No se conoce valor de la operación

Pasivos

Recursos suficientes para cubrir los pasivos que tenía TELECOM incluyendo pensiones

Igual, cubrir los pasivos de COLTEL

Fusionar COLTEL con otros operadores para poner a salvo la inversión pública

Mercados

Ingreso de COTEL a otros mercados (móvil y banda ancha)

Igual

Igual pero como impulsor de ofertas empaquetadas fijo-móvil

Participación

Contar con un socio con control sobre COLTEL que inyecte capital a la sociedad y que traiga su experiencia y demás recursos a la operación. Participación actual: 52% para Telefónica y 48% de la Nación.

Igual, pero la Nación en su calidad de accionista inyecta capital a COLTEL

Dependerá de los términos de capitalización y fusión

Avalúo pasivos/activos

Se realizó por un tercero imparcial y objetivo

No se conoce el valor real de los pasivos actuales de COLTEL

Se propone en el proyecto de ley que se base en estudios técnicos que elabore o contrate el Conpes. Las condiciones de intercambio se conocerán posteriormente.

Contrato de explotación y administración, y cuota de explotación

COLTEL seguía con contrato de explotación y generando una cuota para cubrir pasivos de TELECOM. Se le reconoce a Telefónica una cuota por la administración

La administración ha seguido en cabeza de Telefónica. El proyecto de ley no propone cambios en las normas pertinentes (decreto 1616 de 2003)

Dependerá de los términos de la fusión
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