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CONCURSO DE BECAS POST-SEMINARIO SEPIA XIII

INFORME FINAL

Iniciativas de gestión territorial en contextos de explotación petrolera: el caso del pueblo Quechua del Pastaza

Investigadora: Anahí Chaparro

Institución: Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES

Categoría: Investigadores jóvenes

Lima, setiembre de 2011

Iniciativas de gestión territorial en contextos de explotación petrolera: el caso del pueblo Quechua del Pastaza1

I. Introducción

La Amazonía ha sido un espacio marginado en la historia nacional, valorado únicamente en tanto fuente de recursos naturales, como el caucho, la madera o los hidrocarburos. Así, esta región ha estado marcada, por un lado, por la escasa presencia del Estado quien, aún hoy en día, no ejerce mayor control sobre las actividades extractivas en la zona -ya sea por la debilidad de la legislación que regula estas actividades o por la falta de supervisión para su cumplimiento- y, por el otro, por la ausencia de beneficios que estas han traído a la población indígena.
En las últimas décadas, esta región se ha visto atravesada por diferentes procesos que plantean distintos modos de concebir el territorio y distintas reglas de juego para determinar su ocupación y uso. Por un lado, a partir de la política de promoción de la inversión privada que adoptó el ex–presidente Fujimori, continuada por los sucesivos gobiernos, se volvió a impulsar el desarrollo de las industrias extractivas, primero en minería y posteriormente en hidrocarburos, lo que ha generado que más del 70% del territorio amazónico se encuentre actualmente lotizado (Dourojeanni, Barandiarán y Dourojeanni 2009). Por otro lado, las organizaciones indígenas, al percibir que sus títulos de propiedad no han sido suficientes para garantizar sus derechos, han empezado a construir estrategias –a partir de la elaboración de mapas y expedientes técnicos– para demandar un reconocimiento de su territorio integral que responda a su modo de relación con el entorno, a su autoafirmación como pueblos y que les permita ejercer control sobre el mismo.
Paralelamente, el Estado ha pasado por un proceso de descentralización que ha asignado nuevas competencias a los gobiernos regionales y locales. Una de ellas es la de dirigir la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) y de Ordenamiento Territorial (OT), los cuales buscan orientar las políticas sobre los posibles usos del territorio a partir del consenso entre los actores públicos y privados (Burneo 2009). Estos instrumentos de planificación plantean el debate sobre el papel de los gobiernos sub-nacionales en la toma de decisiones frente a las políticas nacionales y, en la Amazonía, la presencia de autoridades municipales indígenas con filiación organizacional ha conllevado a que se cuestione la falta de un enfoque que reconozca sus formas de relación con el espacio en estos mecanismos de gobierno.
Esta investigación tiene como objetivo analizar cómo la disputa entre estas distintas lógicas territoriales, en el contexto de expansión de las industrias extractivas, está reconfigurando las posibilidades de control de los diferentes actores sobre los territorios de la Amazonía peruana. Se tomará como estudio de caso las dinámicas territoriales que se desarrollan en la cuenca del Pastaza, dentro de la provincia de Datem del Marañón, en el departamento de Loreto, dando un énfasis especial a aquellas que atañan al pueblo Quechua. El presente estudio busca brindar elementos que permitan reflexionar sobre las siguientes interrogantes: ¿Cuáles son las concepciones de territorio en las que se basan las políticas públicas que buscan orientar el futuro de la Amazonía?, ¿qué otras visiones sobre el territorio rigen estos espacios?, ¿qué transformaciones territoriales se producen al confrontarse estas distintas concepciones?, ¿es posible que distintas lógicas territoriales dialoguen dentro del territorio del Estado-nación? y ¿en qué medida las políticas de gestión territorial posibilitan construir este diálogo?

Para ello, se retoman los aportes de la ecología política, a partir de los cuales los conflictos que se generan en este tipo de contextos pueden entenderse como “conflictos sobre la producción del territorio: sobre qué tipo de relación entre sociedad y ambiente debería predominar; sobre cómo estos territorios deberían ser gobernados y por quiénes; [...] y sobre los tipos de lazos que estos territorios deberían tener con otros” (Bebbington et al. 2007: 33). En estos procesos, la gobernanza no pasa únicamente por las prácticas formales de gobierno, sino también por los espacios donde se disputa la legitimidad de las diferentes formas de conocimiento. En este sentido, los movimientos sociales juegan un papel importante al representar una acción colectiva que plantea miradas alternativas sobre el territorio (Bebbington et al. 2007).
En el Perú, así como en Ecuador y Bolivia, donde el movimiento indígena ha tenido mayor fuera, las organizaciones amazónicas han sido las primeras en darle forma a la lucha por defenderse frente al avance de la explotación de recursos naturales a partir de la reivindicación del derecho al territorio (Albó 2008). Es en este contexto que, junto con los intelectuales cercanos a estas organizaciones, se afinó la demanda sobre el reconocimiento de su “territorio integral”, yendo más allá de las luchas campesinas por la tierra, buscando enfatizar cómo su mirada sobre el espacio parte un vínculo social con los distintos seres del entorno, humanos o no, que no concibe la desagregación de los distintos elementos que lo conforman.
Es en este sentido, retomando los conceptos de Lefebvre (1991), frente a los “espacios abstractos” –espacios conceptualizados, legibles a través de los saberes científicos-, a partir de los cuales los territorios se conciben de acuerdo a sus posibilidades de intercambio de mercancías, el “territorio integral” indígena puede entenderse como una búsqueda de un “contra-espacio”, que implica no solo un distanciamiento de la objetivación de la naturaleza como commodity, sino del espacio objetivo en sí mismo, al suponer “un territorio más vivido que pensado” (García y Surrallés eds. 2004: 22), un espacio dinámico y no finito.
Para la finalidad de este trabajo, se busca entender la producción del territorio a partir de una relación dialéctica entre estos procesos de dominación y resistencia (Oslender 2010), tomando en cuenta cómo estos se articulan en contextos espaciales y temporales concretos. De esta manera, las estrategias de las organizaciones indígenas se analizarán en tanto respuestas a las reglas de juego que plantea la política económica actual. Asimismo, se explorará cómo esta búsqueda de legitimación de otras formas de conocimiento, siguiendo la línea de análisis de Foucault (2006), cuestiona las “políticas de verdad” hegemónicas, planteando un debate sobre el objeto y los mecanismos de gobierno, qué es lo que puede ser regulado y cómo (Foucault 2006).
Este informe se divide en tres partes, a partir de las cuales se busca analizar cómo tres procesos paralelos pero relacionados entre sí –cada uno con su propia lógica y mecanismos de gobierno- confluyen a nivel local, configurando las formas de gobernanza. El primero se refiere a la historia del pueblo Quechua del Pastaza, tomando en cuenta su relación con el Estado y los actores económicos, así como sus estrategias para demandar el reconocimiento de su territorio. El segundo analiza el desarrollo de la política de extracción petrolera, buscando reflexionar sobre cómo se toman las decisiones sobre las condiciones de esta actividad. El tercero, y último, presenta la implementación de las nuevas herramientas de gestión territorial en los gobiernos locales y la dimensión política de las distintas formas de producción de conocimiento en este proceso.



II. El pueblo Quechua del Pastaza y su organización

  1. Historia de los Quechua del Pastaza

Los Quechua del Pastaza2 comparten una historia común con los Quichua Canelos y Sarayacu del otro lado de la frontera con el Ecuador. Desde la época prehispánica, esta zona estuvo habitada por grandes cacicazgos de distintas grupos étnicos de las familias lingüísticas Záparo y Jíbaro (CORPI 2002, Duche 2005) que mantenían redes de intercambio con la actual sierra ecuatoriana, utilizando el quechua como lengua franca (Whitten 1987, en Fediquep 2010). Durante los siglos XVII y XVIII, los misioneros jesuitas y franciscanos lograron instalarse en la región, fomentando el asentamiento nucleado de la población y utilizando el quechua para su evangelización. Así, apareció el pueblo Quechua del Pastaza, como una fusión de distintos pueblos que empezaron a utilizar una lengua común -aunque no homogénea-, unidos frente a las incursiones de los vecinos Achuar y Kandozi, fortalecidos por su experiencia ante los colonizadores (CORPI 2002, Santos y Barclay 2007 Vol VI, Fediquep 2010).
La extracción de recursos –primero de caucho, luego de madera, entre otros-marcó las dinámicas socioeconómicas de esta cuenca desde finales del siglo XIX,3 fomentando el comercio con los regatones y el asentamiento de mestizos atraídos por estas actividades. La presencia del Estado en la zona se hizo notar primero por la instalación de bases militares y el fomento de la migración como estrategia geopolítica para crear una “frontera viva” ante el conflicto con el país vecino en la década del cuarenta (La Torre 1999). Es recién en la década del sesenta, a partir de la aparición de las iglesias evangélica -con el ILV- y adventista, quienes promueven nuevamente el asentamiento nucleado de la población, que el Estado apoya en la construcción de escuelas.
El inicio de la explotación petrolera en los setenta reorienta el asentamiento de parte de la población indígena y mestiza, quienes se ubican alrededor de las bases de las empresas para poder intercambiar productos con ellas (Fediquep 2011). Un ejemplo de ello es la conformación de las comunidades de Andoas Nuevo, Los Jardines y Nuevo Porvenir, en la parte alta de la cuenca, con la instalación de la estación de recolección de Occidental Petroleum Company (OXY), en el Lote 1AB, operado actualmente por Plus Petrol. Estas comunidades mantienen, hasta hoy en día, una relación de dependencia muy fuerte con la empresa, quien les proporciona los servicios de luz, agua y electricidad, y quien se los corta en caso realicen un paro, como el del 2008 (Servindi 2011).4


  1. La agenda del movimiento indígena en la cuenca del río Pastaza

La conformación de la Federación Indígena Quechua del Pastaza (Fediquep) fue promovida a finales de los ochenta por la Coordinadora Regional de Pueblos Indígenas San Lorenzo (Corpi), base regional autónoma de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), quien convocó a cuatro comunidades de la parte media de la cuenca con quienes ya se había gestionado sus títulos de propiedad, interesadas en organizarse para conseguir escuelas y profesores, y defender su territorio de los madereros.5 Al ir creciendo y ante el avance de las operaciones petroleras, la organización decidió centrar su trabajo en la titulación de las comunidades. Hoy en día, en la parte media y alta de la cuenca, solo Andoas Nuevo, Los Jardines y Nuevo Porvenir no están tituladas (Mapa 1).6

En la década del 2000, frente a la creciente presencia de las empresas en la zona y a sus estrategias de acercamiento a la población local para conseguir la llamada “licencia social”, el número de organizaciones indígenas aumentó. Así, se crearon federaciones paralelas que buscaban generar nuevas alianzas, como la Federación Indígena del Alto Pastaza (Fedinapa), conformada por un ex-dirigente de Fediquep en el 2007 ante el interés de ciertas comunidades de negociar directamente con Plus Petrol.7 En el bajo Pastaza,8 donde la población ha empezado recientemente a vincularse con su identidad indígena para defender sus derechos, se conformó la Asociación Indígena Quechua y Ribereña del Bajo Pastaza (Ainquerbap), creada en el 2005 con 14 comunidades, y la Asociación Indígena Quechua de la Cuenca Ungumayo Marañón (Aiquecum), escisión de Ainquerbap, creada en el 2010 con diez comunidades. La aparición de ambas organizaciones estuvo relacionada con el interés de la población de tramitar sus títulos de propiedad ante las preocupaciones que les generaba la concesión de

nuevos lotes petroleros.
La relación de Fediquep con estas federaciones es variada. Con Fedinapa existen tensiones debido a la postura de cada federación ante las empresas petroleras.9 Mientras que, para Fedinapa, estas deben ser uno de los principales aliados para el desarrollo de la zona al financiar proyectos y ofrecer trabajo –siempre y cuando se comporten de manera responsable, aunque las versiones de cada federación sobre el nivel de impacto ambiental también difieren-, para Fediquep, debe haber un mayor énfasis en la participación de la población indígena en la gestión del territorio, para lo que están construyendo alianzas con Ainquerbap y Aiquecum. Además, para Fediquep, las empresas tienen una responsabilidad ante la población de la cuenca por los impactos ocasionados por sus actividades.
Frente al contexto descrito, Fediquep ha planteado una agenda basada en el reconocimiento de su territorio integral, la vigilancia ambiental de las actividades extractivas, el seguimiento a los acuerdos entre empresas y comunidades, el planteamiento de su propia visión de desarrollo a partir de la elaboración de sus Planes de Vida y la firma del Acta del Pastaza ante el precedente en el río Corrientes. El trabajo para el reconocimiento de su territorio está vinculado a procesos paralelos que se están llevando a cabo en las provincias de Datem del Marañón y Alto Amazonas.10 Fediquep ha retomado la experiencia de los Achuar y los Kandozi con Shinai, y ha planteado, gracias al apoyo de esta ONG, un proyecto de mapeo territorial participativo para identificar sus zonas de uso y las zonas impactadas por la actividad petrolera. Este proyecto pretende producir un mapa del territorio integral del pueblo Quechua del Pastaza, no de comunidades aisladas, lo que implica nuevos retos al plantear la necesidad de discutir cómo abordar los límites entre pueblos.
Estos proyectos están relacionados con una propuesta impulsada por Corpi y el pueblo Shapra, quienes han culminado un expediente sobre su territorio integral complementando la elaboración de mapas con una sustentación antropológica y jurídica. Este año, se quiere avanzar con los pueblos Awajún, Kandozi y Shawilo. De esta manera, estas iniciativas se articulan con la estrategia de las organizaciones indígenas de internacionalizar sus demandas, al apostar ampararse en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, ya que, hasta hace poco, el gobierno central había demostrado poca disposición a dialogar (Surrallés 2011).11 Asimismo, se vinculan con la propuesta de ZEE que empezó a elaborar el anterior gobierno provincial, como se verá en el sub-siguiente acápite.
Según los dirigentes, estos mecanismos sirven para demostrar que, contrario a lo que piensa el gobierno central, el territorio no está vacío, sino que está habitado por pueblos que mantienen su propia lógica de relación con el espacio que, aunque ha sufrido cambios, es previa a la presencia del resto de actores. Así, los distintos instrumentos mencionados buscan legitimar la prioridad que esta población siente que debe tener en la toma de decisiones sobre los usos del territorio y sobre los beneficios que se produzcan de su aprovechamiento.

III. La extracción de hidrocarburos en el río Pastaza

  1. El inicio de la explotación petrolera: el Lote 1AB

La explotación de hidrocarburos en la zona empezó en los setenta en el Lote 1AB, operado primero por OXY y, desde el 2001, por Plus Petrol. Este lote, ubicado en las cuencas de los ríos Pastaza, Tigre y Corrientes, se sobrepone al territorio de los pueblos Quechua del Pastaza, Achuar y Urarina y es, hasta el día de hoy, el lote petrolero más productivo del país (MEM 2010).
A principio de los noventa, una serie de denuncias de derrames llamaron la atención sobre los problemas generados por las operaciones petroleras, principalmente, en el río Corrientes, donde está también el Lote 8. Esto inició un proceso de demandas y negociaciones entre la Federación de Comunidades Nativas del Río Corrientes (Feconaco), el Estado y la empresa, que duró varios años antes de alcanzar resultados (Bebbigton, Scurrah y Bielich, en imprenta). A pesar de haber sido declarada como “la región ambiental más dañada del país” (ONERN 1984 en La Torre 1999) y de los estudios que demostraban la contaminación del agua elaborados por Diresa y ONG internacionales, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) amplió los plazos para aquellas empresas que no habían cumplido el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) -en hidrocarburos, solo Plus Petrol-, creando la figura del Plan Ambiental Complementario (PAC). El PAC que elaboró Plus Petrol solo comprometía a la empresa a adaptar su tecnología y modernizar sus equipos, sin tomar en cuenta la necesidad de afrontar los impactos ambientales y sociales generados por sus actividades, ni de reinyectar las aguas de producción (Bebbigton, Scurrah y Bielich, en imprenta). Posteriormente, a pesar de un nuevo estudio del Ministerio de Salud que arrojaba que el 99% de la población superaba los niveles máximos permisibles de cadmio en la sangre y que el 66% de niños superaba los niveles máximos permisibles de plomo, el MEM decidió ampliar nuevamente el plazo del PAC hasta el 2010 (Fediquep 2010).
Fue solo después de la toma de las instalaciones de los lotes 1AB y 8 que el gobierno y la empresa llegaron a la zona para negociar con Feconaco. Luego de dos reuniones, en el 2006, se logró firmar el Acta de Dorissa en donde se acordaron once compromisos, entre los que se incluyó la reinyección al 100% de las aguas de producción, la ejecución de un Plan Integral de Salud por parte de la Diresa y de un Plan Integral de Desarrollo a cargo del Gobierno Regional de Loreto. Estos acuerdos aún no han sido completamente implementados, siendo este último el que ha implicado mayores complicaciones. Por otro lado, según los informes de monitoreo de Feconaco, continúan habiendo derrames en ambos lotes (Bebbigton, Scurrah y Bielich, en imprenta).
En las negociaciones del Acta de Dorissa no participaron las federaciones de las otras cuencas que abarca el Lote 1AB. Debido a ello, los compromisos no incluyen al río Pastaza, donde Digesa no ha elaborado aún ningún informe sobre la situación de la salud de la población. Existe únicamente un informe realizado en el 2009 por una estudiante de postgrado de la universidad McGill, de Canadá, que indica que el 41% de la población tiene niveles de mercurio en la sangre mayores a los límites permisibles según la Organización Mundial de la Salud. Recién en el 2011, Fediquep ha logrado comprometer a Plus Petrol a financiar un estudio sobre la salud de la población, aunque la empresa y el Gobierno Regional no han asistido a las últimas reuniones convocadas por la federación.
Paralelamente, Fediquep, junto con otras organizaciones de los pueblos Achuar, Shapra, Cocama Cocamilla, Shibilo, Secoya y Kichwa del Alto Napo, ha conformado un espacio de coordinación de los pueblos afectados por el Lote 1AB y el Oleoducto NorPeruano denominado Pueblos Indígenas de la Amazonía Unidos en Defensa de sus Territorios (Puinamudt) (Alerta Perú 2011). Al iniciar el gobierno de Humala, estas organizaciones han conseguido reunirse con distintas instancias y autoridades estatales, logrando el compromiso de la Vicepresidenta de establecer una Comisión de Alto Nivel para que constate los daños ocasionados por la actividad petrolera y que se discutan las demandas de las organizaciones en una sesión descentralizada del Congreso en Loreto.


  1. Concesión de nuevos lotes y participación de la población indígena

En la última década, el Estado ha seguido fortaleciendo sus políticas de promoción de las actividades de hidrocarburos. En la cuenca del Pastaza, esto ha implicado la creación de tres nuevos lotes: el Lote 144, ubicado en la parte baja de la cuenca y operado por la empresa Karoon Gas Australia; el 101, ubicado en la parte media y operado por Talisman; y el 102, en la parte alta, frente al Lote 1AB, operado también por Plus Petrol (Mapa 2). A pesar de que el Convenio 169 de la OIT está vigente en el Perú desde 1995, estos procesos de concesión no incluyeron la consulta a los pueblos indígenas que habitan estos territorios. En lugar de esto, PeruPetro informó a las comunidades sobre el proceso de suscripción de los contratos. Como se ve a continuación, este mecanismo de participación no ha permitido recoger y debatir los aspectos que la población considera importantes para definir el modo de llevar a cabo la actividad extractiva.
En el caso del Lote 102, las primeras empresas operadoras fueron Ramshorn y Shona Energy International. En las comunidades de Andoas Viejo, Andoas Nuevo, Nuevo Porvenir y Los Jardines existían distintas opiniones sobre la posibilidad de que inicie un nuevo proyecto hidrocarburífero en su territorio; no obstante, había un temor compartido de que se repita la misma historia que con Plus Petrol, quien hasta hora tiene compromisos pendientes con ellas. Ante esto, Ramshorn les aseguró que no iba a tener el mismo comportamiento, prometiendo trabajo y regalando computadoras, hornillas y planchas de calamina como estrategia para obtener la licencia social. No obstante, en el 2009, el MEM aprobó la cesión del contrato de licencia del lote, permitiendo a Plus Petrol convertirse en el operador. El malestar de la población hacia esta empresa empeoró cuando se enteraron que las notas que esta les había solicitado para saber quiénes estaban interesados en obtener trabajo habían sido anexadas al Estudio de Impacto Ambiental (EIA) de una nueva sísmica en el Lote 1AB para demostrar su aprobación al proyecto.
En el caso del Lote 101, las comunidades superpuestas al lote -Naranjal, Sabaloyacu, Loboyacu y Soplín- se opusieron durante varios años al inicio de actividades petroleras en su territorio, hasta que Talisman convenció a Soplín, mediante preventas, que aceptara ser la base de sus operaciones. A partir del EIA, Talisman designó como su zona de impacto directo a Sabaloyacu, Loboyacu y Naranjal, por cuya propiedad iban a pasar las líneas sísmicas de exploración, excluyendo a Soplín, ubicada al otro lado del río. Esta medida no tomó en cuenta que la población de Soplín, hasta hace cerca de 25 años, habitaba ese lado de la cuenca, donde todavía mantienen sus chacras, purmas, y lugares de caza y pesca, y que la disposición de los títulos de propiedad responde a una estrategia de las comunidades y organizaciones indígenas de aprovechar las herramientas existentes para asegurar la mayor extensión posible de su territorio.12 Según la población de Soplín, Talisman ha construído una de sus bases sobre su antiguo cementerio. Ante esto, la empresa propuso que Sabaloyacu comparta con Soplín la compensación que se le había pagado, pero esta comunidad no estuvo de acuerdo. Recién ante la posibilidad de que Soplín presentara una demanda, arguyendo que la titulación es solo un acto declarativo, no constitutivo de los derechos preexistente sobre el territorio (García y Chirif 2007), Talisman ha aceptado negociar con ellos.
En el Lote 144, recién se va a iniciar el EIA. Mientras que para el personal de Karoon Gas, la forma de Talisman de relacionarse con las comunidades, aceptando todos sus pedidos, ha generado una relación de clientelismo, lo que a ellos les dificulta el trabajo; para el presidente de Ainquerbap, la empresas tienen que responder a las necesidades de las comunidades si quieren obtener la licencia social. Estas afirmaciones reflejan como no existe claridad sobre los alcances de estas negociaciones.


  1. La regulación ambiental de las actividades hidrocarburíferas

Otro tema a analizar en este contexto es el de la regulación ambiental. Los problemas identificados en la zona se relacionan con el hecho de que los instrumentos de gestión ambiental –los EIA, PAMA y PAC-, que incluyen un Plan de Manejo Ambiental (PMA), los presentan las empresas y son negociados en cada caso. Esto implica que los estándares de calidad dependen del criterio del funcionario de turno del MEM –quien tiene bajo su responsabilidad la revisión de numerosos expedientes- y que, luego de aprobado, el Estado no tiene mayores herramientas para solicitar una mejora de los parámetros ambientales, solo puede fiscalizar su cumplimiento. Según el abogado Vladimir Pinto, los funcionarios de Osinergmin han aceptado que el PAC del Lote 1AB no presentaba los mejores mecanismos de remediación. Actualmente, la técnica de la empresa es enterrar el petróleo y sembrar encima cepas de guaba que consumen el crudo. Esto genera mucha incertidumbre entre la población; no obstante, Osinergmin no puede hacer nada debido a que esos son los mecanismos establecidos en el PAC.
Por otro lado, las empresas tienen la obligación de incluir en el PMA, un Programa de Monitoreo y Vigilancia Ciudadana, el cual busca que la población participe en el seguimiento de las actividades petroleras. En el caso del Lote 101, Talisman contrató y capacitó a algunos pobladores de las comunidades dentro de la zona de impacto directo e indirecto. No obstante, a pesar de enseñarles el uso de GPS, no les dieron los aparatos para georreferenciar sus hallazgos. Solo les dieron un cuaderno y les prohibieron tomar muestras, fotos y grabar videos. Por otro lado, Talisman incluyó a estos monitores solo en la apertura de trochas y el abandono de las líneas. Estos no pudieron participar en las perforaciones ni en la etapa de disparo. Los monitores de Soplín señalan que la empresa no estaba cumpliendo con la reglamentación, al talar árboles que sobrepasaban el tamaño permitido, al no respetar el margen establecido a la orilla de las quebradas para hacer los pozos ni las colpas de animales en gestación. Debido a esto, Talisman ha tenido que pagar una indemnización de S/.40 mil a la comunidad de Loboyacu.
Ante el interés de contar con un monitoreo más autónomo, Fediquep, con el apoyo de Shinai y WWF, ha implementado un proyecto de vigilancia territorial. Esto les ha permitido presentar denuncias sobre derrames y la no remediación de pasivos ante Osinergmin, frente a las que PlusPetrol ha respondido que ellos están cumpliendo con la legislación ya que los derrames han sido de menos de un barril y que están cumpliendo con el PAC.
El contexto descrito demuestra cómo los mecanismos de gobierno mencionados favorecen que sean las empresas quienes delimiten, para cada caso, las reglas de juego dentro de las cuales se desarrollará la actividad extractiva, sin garantizar buenos estándares ambientales ni considerar la participación de la población indígena en las decisiones sobre las formas de uso del territorio. Entendiendo la “reducción del Estado” como un desplazamiento de los mecanismos de gobierno de las técnicas formales a las informales (Lemke 2002), en estos casos, la falta de parámetros formales claros ha conllevado a que los pocos logros de las organizaciones indígenas se hayan alcanzado debido a su persistencia, a la movilización y a la construcción de alianzas con ONG y algunos sectores del Estado.
IV. El gobierno local y la gestión territorial

Paralelo al proceso de expansión de las industrias extractivas en el país se ha producido, desde inicios de la década pasada, una de las más importantes reformas del Estado: la descentralización (Azpur 2010). Con la caída del fujimorismo, se volvió a plantear la necesidad de generar un modelo de gobernanza que favoreciera una mayor participación de los diferentes niveles del Estado en las políticas de gobierno. No obstante, el inicial entusiasmo ante esta reforma se vio confrontado por las resistencias del gobierno central (Bajo La Lupa 2008). En este contexto, mientras los gobiernos regionales reclaman ser consultados sobre el otorgamiento de concesiones, el Ejecutivo responde que estos no pueden tener facultades sobre los usos del subsuelo (Burneo 2011).
Un espacio que puede abrir las puertas a un mayor debate sobre este tema son los procesos de ZEE y OT que se están llevando a cabo en las regiones. Existen muchas expectativas sobre el potencial de estas herramientas para prevenir los conflictos sociales generados por la expansión de las industrias extractivas (Postigo 2006). No obstante, hasta que no se norme el OT, para el cual la ZEE es solo el insumo, no se puede saber cuáles son precisamente los alcances de esta herramienta. Las regiones están proponiendo la aprobación de una ley que reconozca como vinculantes los planes OT, pero para el Ejecutivo esta propuesta resulta inviable (Burneo 2011). Queda pendiente la pregunta sobre la validez de estos procesos si el gobierno central no los va a tomar en cuenta para decidir, por ejemplo, la ubicación de los lotes de hidrocarburos.
En la Amazonía, tanto la descentralización como la ZEE están generando importantes procesos de cambio y nuevos retos para los actores locales, como en el caso de Datem del Marañón. Esta provincia, creada en el 2005 a partir de una escisión de Alto Amazonas, tiene una población mayoritariamente indígena constituida por los pueblos Shapra, Kandozi, Shuar-Wampis, Awajún, Shawi, Shiwilo, Kukama-Kukamiria, Achuar y Quechua. El primer alcalde de la provincia fue el dirigente Awajún miembro de CORPI, Emir Masegkai, del Movimiento Integracionista Alto Amazonas (MIAP). Este gobierno municipal ha dado un énfasis especial a la política ambiental local: ha creado la Dirección de Recursos Naturales y Medio Ambiente –primera a nivel provincial en el país-, la Comisión de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente y ha obtenido la Certificación de GALS113 con el objetivo de promover alternativas económicas sostenibles, como proyectos de manejo de bosques y de captura de carbono.
La primera iniciativa de ZEE en la provincia fue la del Fondo de Promoción de las Áreas Naturales Protegidas del Perú (Profonanpe). En el marco del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador, Profonanpe recibió un fondo para el proyecto de Manejo de los Recursos Naturales en las Cuencas de los ríos Pastaza y Morona. De acuerdo a Profonanpe (2010), estas cuencas tienen características particulares al ser un territorio indígena con alta diversidad cultural, ser el abanico fluvial más grande del mundo, con gran cantidad de humedales e importante potencial para el secuestro de carbono, y generar la mayor producción petrolera a nivel nacional. Esto hace que sea un territorio vulnerable, a lo que se suman las presiones que van a generar la construcción de la carretera Interoceánica Norte y el interés de Ecuador de conectarse al Marañón a través del Morona. Debido a ello se vio necesario elaborar una mesozonificación para definir una política de ordenamiento territorial que responda a sus características.
Profonanpe encargó la ZEE a la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana, quien la realizó siguiendo la metodología del MINAM. Este estudio identifica 18 zonas divididas en cuatro grupos y les asigna usos recomendables a partir del análisis de sus potencialidades y limitaciones (Mapa 3). Así, establece que, para todas las zonas –salvo los lagos y asentamientos humanos-, la actividad petrolera es de “uso recomendable con restricciones”, pero no especifica el tipo de restricciones que se deberían considerar para este territorio en particular, como sí se hace para otras actividades. Esta ZEE fue aprobada por el gobierno provincial en el 2007 y presentada al MINAM, quien planteó una serie de observaciones relacionadas al nivel de participación de la población. Frente a esto, se recogieron las opiniones de las organizaciones indígenas y se añadieron algunas lecciones aprendidas sobre la importancia de incorporar el conocimiento ancestral de los pueblos sobre su territorio, de establecer mecanismos de participación que respeten el Convenio 169 de la OIT y de promover el desarrollo de capacidades para garantizar la sostenibilidad de los procesos de ZEE y OT.
Profonanpe reconoce que la información recogida para esta ZEE respondía a un modelo de desarrollo distinto al de la población indígena, basado en criterios productivos. No obstante, plantea que puede servir como referencia para posteriores avances. Sin embargo, para las organizaciones indígenas, esta ZEE no es válida debido a que no ha sido concertada y que no respeta el modo en que la población indígena concibe su territorio. Para ellas, el territorio ya ha estado categorizado, es solo que no se había documentado. Ante estas críticas, desde el 2008, el gobierno provincial sacó una ordenanza -basándose en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas- para empezar una nueva ZEE para toda la provincia. En este caso, la metodología fue discutida y aprobada entre las autoridades y técnicos de CORPI y otras federaciones indígenas, el gobierno provincial, Profonanpe y algunas ONG. Así, se establecieron seis zonas de acuerdo a los usos y costumbres de cada pueblo: zona ribereña, de uso socio-económico, de trasmisión de conocimientos, de uso múltiple, de uso esporádico y de uso restringido, donde están las madres de los animales y los bosques, donde se reproducen los animales.
Para el recojo de información, el equipo técnico, conformado por un representante de cada pueblo, ha organizado talleres para identificar las zonas en los mapas y ha recorrido las comunidades ubicando los puntos establecidos en base a un muestreo. En el caso del pueblo Quechua del Pastaza, se organizaron dos talleres: uno en la parte alta y otro en la parte media de la cuenca. En estos, cada comunidad ha ubicado una lista de 54 ítems, dentro de los que se encuentran: lugares físicos –algunos con funciones religiosas-, como quebradas, cochas, cuevas y cataratas; caminos; actuales y antiguos asentamientos; localización de eventos pasados, como batallas o antiguos entierros; zonas para actividades rituales, como la búsqueda de visión; lugares donde habitan seres no-humanos; espacios relacionados al conocimiento sobre la actividad animal, donde estos comen, se reproducen y se refugian; zonas de actividades económicas; zonas de abastecimiento de recursos, como de palmas y madera, plantas medicinales o sal; pozos petroleros; concesiones forestales; extracción de madera ilegal; zonas donde habita, caza y pesca la población mestiza; entre otros. Estos serán agrupados en las seis zonas antes descritas.
Por el momento, falta terminar de recoger la información de los pueblos Quechua, Shawi y Awajún. El MINAM ha recomendado incluir información física, como los tipos de suelo, vegetación y mapas de clima, sin lo cual no piensa aprobar la ZEE, y ha denunciado la ordenanza provincial ante el Tribunal Constitucional. El gobierno provincial anterior debía incluir estas recomendaciones en una nueva ordenanza municipal, pero esto no se concretó. No obstante, con el apoyo de CORPI, WWF, Racimos de Ungurahui y Profonampe, entre otras organizaciones, se logró firmar un Acta de Gobernabilidad para comprometer al nuevo alcalde a continuar con el proyecto. Este, al firmar, dejó como acotación la necesidad de que la ZEE tomara más en cuenta a la población mestiza, pero no ha hecho la ampliación del presupuesto para continuar con la agenda pendiente. El gobierno anterior no incluyó la ZEE en el último presupuesto participativo, por lo que existe el riesgo de que se paralice.
Las autoridades y técnicos involucrados reconocen que el proceso no ha estado exento de problemas. Ellos han debido disipar las inquietudes de las comunidades ante la posibilidad de que la ZEE implique la prohibición de la explotación petrolera, explicando que se trata de una herramienta que permite contar con información para la posterior toma de decisiones, para la cual se deberá tomar en cuenta la consulta a los pueblos indígenas. Para ellos, esta ZEE permitiría identificar a los pueblos que deberían ser consultados, para lo que no existen herramientas claras a nivel nacional, así como mostrar en detalle la superposición de las líneas sísmicas, los pozos, los oleoductos y las carreteras sobre los territorios indígenas.
La comparación entre ambas ZEE evidencia cómo cada forma de producción de conocimiento configura sus propios objetos de gobierno, priorizando diferentes criterios para la toma de decisiones. El volver a excluir a la población indígena de la definición de un mecanismo de gobierno que pretende sentar las bases para determinar los futuros usos del territorio ha reafirmado la relación polarizada entre el dominante y el subalterno. Este contexto dificulta que las partes reconozcan al otro como interlocutor, lo que ha terminado por obstaculizar ambas propuestas.


V. Conclusiones

Esta investigación analiza cómo la disputa entre distintas lógicas territoriales en el contexto de expansión petrolera está reconfigurando las formas de gobernanza en la Amazonía peruana. Para ello, se ha buscado tomar en cuenta cómo las estrategias de los distintos actores se han ido transformando al tener que interactuar con los demás y buscar afirmar su control sobre el territorio.
En este sentido, la lógica de expansión de las industrias extractivas –promovida por el Ejecutivo y el sector privado- ha incorporado, en los últimos años, nuevos mecanismos de gobierno para proporcionar mayor información y fomentar la participación de la población local. No obstante, hasta el momento, en tanto la “política de verdad” hegemónica ha planteado como único uso “racional” de los recursos su extracción para la exportación, el objetivo de estos se ha centrado en legitimar la continuidad de estas actividades, no en incluir a la población en las decisiones ni en debatir sobre las mejores condiciones para su ejecución.
Por otro lado, desde algunos sectores del Estado se ha promovido un modelo de gobernanza que incluye a los gobiernos sub-nacionales y promueve el debate sobre los mejores usos del territorio. Sin embargo, dentro de esta lógica, ha primado una racionalidad técnica productiva que ha dejado de lado las implicancias políticas de considerar ciertas formas de conocimiento para la toma de decisiones. En este contexto, las organizaciones indígenas, al ir ganando espacio dentro de los gobiernos locales, han aprovechado la institucionalidad del Estado y han reformulado los mecanismos de gobierno para posicionar sus demandas y visibilizar sus propias formas de relacionarse con el espacio. No obstante, al priorizar los elementos que ellas consideran relevantes para la toma de decisiones, también han excluido al resto de actores, generando conflictos con los mestizos y los organismos del Estado encargados de estos procesos.
Así, la ZEE se ha convertido en un nuevo espacio de disputa en un contexto en donde existe un sector de la población que se siente históricamente excluido y que, ante las experiencias que ha tenido con los distintos actores que han entrado a la zona, ha desarrollado una fuerte desconfianza frente a las iniciativas que provengan de fuera, sobre todo si estas nuevamente no los consideran. Sin embargo, si quieren aprovechar este nuevo escenario donde los gobiernos locales tienen mayor protagonismo en la gobernanza del territorio para darle continuidad a sus propuestas, este caso muestra que las organizaciones indígenas van a tener que afrontar el reto de negociar la construcción de un interés público con los otros actores.
A nivel nacional, la ZEE ha encontrado algunas resistencias, principalmente desde las empresas y algunos sectores del Estado, quienes, en el gobierno de García, querían promover que se discuta una norma de OT que reduzca las competencias de los gobiernos sub-nacionales. Esta reacción se sustenta en un discurso que busca defender un interés nacional supuestamente contrapuesto a intereses localizados, dentro de los cuales se encuentra el de los pueblos indígenas. Sin embargo, la ZEE y el OT, al abordar directamente el problema sobre los usos del territorio, permiten evidenciar las distintas perspectivas y abrir un espacio de debate entre los distintos actores para definir este interés público.

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