Contrato estatal perfeccionamiento / contrato estatal ejecución / perfeccionamiento del contrato elementos. Sustanciales. Formales / ejecucion del contrato requisitos / contrato estatal existencia / registro presupuestal contrato. Evolución jurisprudencial






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CONSEJO DE ESTADO



SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil ocho (2008)
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.

Si bien es cierto que en el ámbito de la responsabilidad contractual se impone el análisis del objeto y de las prestaciones del contrato, a efecto de determinar si la obligación que el demandante alega como incumplida está contenida en él; en el presente caso, dicho ejercicio no resulta procedente para acceder a las pretensiones formuladas, toda vez que, como se indicó, el alegado contrato no se perfeccionó y por ende, no produjo efectos.
La situación analizada se debe resolver mediante el análisis de los elementos que determinan la responsabilidad patrimonial del Estado, sin perder de vista que en este caso, tanto la entidad como el particular, omitieron el cumplimiento de lo dispuesto en la ley para lograr el perfeccionamiento del contrato y para que fuese ejecutable.
Para deducir la responsabilidad que se demanda debe demostrarse i) el daño, consistente en la privación del pago del valor de lo ejecutado y ii) que el mismo es imputable a la entidad demandada, porque se produjo por su acción u omisión. Esta verificación también comprende el análisis del comportamiento del que se considera damnificado, con miras a definir si su comportamiento tuvo incidencia o no en la producción del daño, toda vez que dicha concurrencia podría definir, según su grado de influencia, la disminución del valor correspondiente a la indemnización, conforme lo prevé el Código Civil.1
Se precisa igualmente, que si se comprueba la existencia de los elementos que determinan la responsabilidad del Estado, debe declararse e imponerse la condena al pago de la indemnización de los perjuicios, en el entendido de que la fuente de esta obligación no es el contrato, pues como el mismo no se perfeccionó, no genera las obligaciones en él contenidas.

Radicación número: 07001-23-31-000-1996-00511-01(15079)
Actor: SURAMERICANA DE DOTACIONES
Demandado: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Y OTRO

Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES


Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 2 de abril de 1998, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Arauca declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Departamento de Arauca y negó las súplicas de la demanda formuladas contra el Instituto de Salud Departamental.


I. ANTECEDENTES





  1. La Demanda


Fue presentada el 9 de diciembre de 1996, mediante apoderado y en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, por la empresa SURAMERICANA DE DOTACIONES con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:


    1. Pretensiones


1º Que se declare que entre el demandante y el demandado, ha existido un contrato estatal de consultoría o de prestación de servicios originado por la elaboración de un estudio técnico de las unidades integrales de saneamiento básico Rural del departamento de Arauca, por orden o aval expreso de ex secretario de Salud del Departamento JORGE ECHEVERRY PERICO, en la fecha y oportunidad requerida, de acuerdo con los hechos y pruebas allegadas en la demanda y las que se deben practicar en la oportunidad procesal debida.
2.- Que como consecuencia, se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los dineros causados, por el injustificado incumplimiento, para que de allí surja la obligación ineludible de hacerlo en el menor tiempo, bajo los siguientes conceptos:
a) Valor de la suma adeudada, la cual se discriminará en forma concreta más adelante.

b) Valor de la actualización de las sumas netas que se deben, de acuerdo con el sistema, criterios y procedimientos que actualmente mantiene el Consejo de Estado, sobre corrección monetaria , o un sistema más óptimo que por lo menos compense la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, por el lapso comprendido entre el incumplimiento y la fecha probable del pago, o en su defecto por medio de otro procedimiento técnico - financiero que restablezca en forma efectiva el equilibrio económico contractual.

c) El valor del lucro cesante, de la suma de dinero actualizada, de conformidad con el literal anterior, por el espacio de tiempo comprendido entre la fecha en que se causó la obligación a cargo del DEPARTAMENTO DE ARAUCA y EL INSTITUTO DE SALUD DEPARTAMENTAL, anteriormente denominado SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL y el pago efectivo.

En el evento en que este no pudiere establecerse probatoriamente, se compense con los intereses fijados por las regulaciones que trae la ley 80 del 93, en forma proporcional por meses, aplicando la tasa del interés a la cantidad actualizada, entre la fecha en que debieron pagarse las cuentas y la del pago efectivo.

3. Que a la sentencia se le dé cumplimiento en los términos que aparecen estipulados en el C.C.A., De no ser así, que se condene al demandado a pagar intereses moratorios, de acuerdo al interés corriente doblado, sobre la suma debida, a partir del momento en que se produzca la mora.
B. Pretensiones Subsidiarias.

1.- A la primera y segunda principales:

Que el Departamento de Arauca y el Instituto Departamental de Salud de Arauca, antes Secretaría Departamental de Salud, es responsable de los daños sufridos por la parte actora, por su conducta omisiva, al no haber efectuado el trámite para su pago respectivo, a partir de la última acta de entrega en el almacén de la secretaría de salud.

2. A la primera y segunda principales y segunda subsidiaria:

Que el departamento de Arauca y el Instituto Departamental de Salud de Arauca, actualmente Secretaría de Salud Departamental, es responsable de los perjuicios causados al demandante, por no haber cancelado en la oportunidad debida las cuentas reclamadas, al vencimiento de la relación obligacional, acreditadas documentalmente, de acuerdo al proveído de la pretensión principal.

3.- A las dos primeras peticiones principales y a las dos subsidiarias anteriores:

Que el Departamento de Arauca y el Instituto de Salud Departamental de Arauca, actualmente Secretaría de Salud Departamental se enriqueció, sin justificación o causa legal alguna, a expensas del exiguo patrimonio del demandante, al aprovechar por razón de su investidura pública, la realización de un estudio técnico de las unidades integrales sanitarias del programa de saneamiento básico rural del Departamento de Arauca, a favor de las personas o entidades que este previamente señalaba, por lo que correlativamente el demandante se ha empobrecido en forma por demás injusta.

4.- Que por lo anterior se debe condenar a la parte demandada a rembolsar a mi mandante, el valor actualizado del estudio técnico que de manera oportuna y efectivamente se llevó a cabo, lo cual configura una obligación económica a cargo del demandado.” (fols. 1 a 5 c. ppal).


    1. Hechos


Como fundamento de las pretensiones, la parte actora expuso los hechos que la Sala sintetiza así:
1.2.1 El 13 de diciembre de 1995, el ex Secretario de Salud del Departamento de Arauca, le solicitó a Suramericana de Dotaciones, una cotización para la elaboración de un estudio técnico sobre la construcción y dotación de unidades integrales sanitarias. El 10 de enero de 1996, la firma antedicha remitió la cotización del estudio técnico y otras especificaciones, por la suma de $35.000.000.
1.2.2 Con fundamento en esa cotización, el Secretario Departamental de Salud le solicitó a Suramericana de Dotaciones, la elaboración del estudio técnico, el cual fue recibido a satisfacción por el aludido funcionario.
1.2.3 Mientras que la firma demandante presentó oportunamente el estudio técnico, el compromiso de pago de la suma que adeuda la Entidad demandada por concepto de capital, no ha sido cancelada, situación que afecta de manera considerable a Sudamericana de Dotaciones.
1.2.4 El demandante ha efectuado numerosos intentos para que la Secretaría de Salud del Departamento de Arauca, actualmente Instituto Departamental de Salud, le pague lo adeudado, sin lograrlo. Se intentó conciliar pero los representantes de las entidades demandadas se negaron a llegar a algún acuerdo. (fols. 5- 7 c. ppal).
2. Actuación procesal en primera instancia.
2.1. El Tribunal Administrativo de Arauca, admitió la demanda mediante auto del 23 de enero de 1997, el cual fue notificado al Departamento de Arauca el 5 de febrero de 1997 y al Instituto Departamental de Salud de Arauca el día siguiente (fols. 86, 87, 91 y 92 c. ppal).
2.2. El Instituto Departamental de Salud contestó la demanda en la oportunidad legal mediante escrito en el que se opuso a las pretensiones, manifestó constarle unos hechos, negó la ocurrencia de otros y aclaró los restantes.
Explicó que no tiene relación contractual alguna con Suramericana de Dotaciones, ya que de conformidad con lo dispuesto en la ley 80 de 1993, no se reunieron los requisitos previos a al celebración del contrato, ni los exigidos para su perfeccionamiento.
Afirmó que no pudo haberse celebrado un contrato de consultoría entre esa Entidad y el demandante toda vez que en 1995, la competencia del Secretario de Salud para suscribir contratos, con fundamento en el Decreto 956 del 19 de septiembre de 1995 - por el cual el Gobernador del Departamento de Arauca - delegó al entonces secretario capacidad de contratación, era respecto de los que tuvieran un valor igual o inferior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, cifra inferior al valor del presunto contrato.
Dijo que cualquier relación contractual en la que se supere ese monto, es inválida por rebozar los marcos de su competencia, “pues el artículo 40 de la ley 80 de 1993, dispone que todo contrato estatal debe surtirse de un contenido donde se expresen las condiciones de ejecución, el objeto de acuerdo con los fines que se propone la administración, con acato a la constitución, la ley, el orden público y a la buena administración; en ejercicio y cumplimiento de los principios de las acciones contractuales de las entidades estatales como el de transparencia, que hace imperativo reunir formalidades plenas para los contratos como el que se pretende hacer valer”.
Finalmente, propuso como excepciones la inexistencia de la relación contractual y, en consecuencia, la ausencia de obligación por parte del Instituto Departamental de Salud (fols. 94 a 99 c. ppal).
2.3. El Departamento de Arauca, contestó en tiempo la demanda, mediante escrito en el que se opuso a las pretensiones, dijo que no son ciertos algunos hechos y manifestó que deben probarse los restantes.
Propuso como excepciones la falta de legitimación pasiva y la inexistencia de la obligación.
Fundó la primera en la ausencia de causa legal para demandar al Departamento porque a esa Entidad no le es imputable el incumplimiento del contrato, ni el enriquecimiento sin causa. Dijo que tampoco existe solidaridad entre el Departamento y los que presuntamente causaron el perjuicio; agregó que, a partir de la ordenanza Nº 11 de 1996, mediante la cual se creó el Instituto Departamental de Salud -IDESA-, ese organismo asumió las obligaciones y derechos del Servicio Seccional de Salud y de la Secretaría de Salud.
En cuanto a la segunda de las excepciones propuestas, sostuvo que no existe prueba que acredite la existencia de alguna obligación a su cargo (fols. 103 a 106 c. ppal).
3. Sentencia apelada
El Tribunal declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto del departamento de Arauca y negó las pretensiones principales y subsidiarias formuladas respecto del Instituto Departamental de Salud IDESA.
Consideró no demostrada la existencia del contrato de consultoría; afirmó que “si bien existen unas documentales sobre solicitud de cotización, la cotización respectiva, la solicitud de elaborar el estudio técnico y la constancia del recibo del mismo estudios (folios 16 a 18), el funcionario que actuó a nombre de la entidad lo hizo por fuera de su competencia, no se probó que el trámite correspondía a un contrato sin formalidades plenas y tampoco se respetó (sic) los requisitos mínimos de la contratación directa.”

Al efecto precisó que el Gobernador del Departamento delegó en el Secretario de Salud Departamental, la contratación de menor cuantía o sin formalidades plenas, en tanto que el contrato por cuya declaratoria de existencia se demanda, supera el monto previsto en la ley 80 de 1993, esto es, 100 salarios mínimos legales de la época. Advirtió que como el presunto contrato data de enero de 1996 y para entonces el salario mínimo legal correspondía a $172.005, el monto máximo por el que podía contratar dicho Secretario era de $17’200.500. Como en el caso concreto el valor del pretendido contrato fue de $35.000.000, cabe deducir “que el Secretario de Salud Departamental, para la época de los hechos, no estaba facultado para celebrar, aún respetando las disposiciones legales, un contrato de consultoría por el valor de $35’000.000.”
Explicó también que el supuesto contrato de consultoría no estuvo precedido de la licitación pública que prevé la ley y que las partes no probaron encontrarse en los eventos de excepción a dicho procedimiento de selección. Precisó que de ser admisible la contratación directa en este evento, los trámites y principios previstos para surtirla, tampoco se cumplieron.
Adujo además que el actor no probó los elementos que permiten configurar el enriquecimiento sin justa causa, porque no basta “con demostrar que se realizó un determinado estudio y que el mismo fue recibido por la administración, sino que por el contrario en demostrar además que dicho estudio enriqueció a la parte demandada, empobreció correlativamente a la parte actora y que no existe una causa que justifique dicha situación. En el caso concreto la parte actora anexó unos documentos tendientes a demostrar la existencia de un contrato estatal; pero en relación con la pretensión subsidiaria del enriquecimiento sin causa no obran medios probatorios diferentes a los ya indicados.”
Agregó:
Para la Sala estas documentales que obran en el expediente no conllevan la prueba que (sic) efectivamente se presentó un enriquecimiento por parte de la entidad demandada (….).
En gracia de discusión, tampoco demostró la parte actora que efectivamente la suma de dinero que contiene el escrito de cotización, fue la que efectivamente invirtió para realizar el indicado estudio y así probar su propio empobrecimiento; se reitera que la carga de la prueba compete a la parte actora y no a la parte demandada, por cuanto tal supuesto no se está analizando bajo la concepción de la acción contractual, sino bajo la concepción del enriquecimiento sin causa.
Por último y tal como se señaló al analizar las pretensiones principales, no es admisible para la Sala que las partes ante su comportamiento irregular se fundamenten en el mismo; desconozcan todo el marco contractual y lógicamente,

ante la imposibilidad de obtener una declaratoria de existencia del contrato, opten por la noción de enriquecimiento sin causa y pretendan la prosperidad de este último con el simple aporte de unos documentos que no reflejan ninguno de los elementos necesarios que caracterizan la institución del enriquecimiento sin causa como fuente de obligaciones.” (fols. 172 a 200 c. ppal).

4. Recurso de Apelación

Fue interpuesto por la parte actora, con el objeto de que se revoque la sentencia y, en su lugar, se declare la existencia y el incumplimiento del contrato de consultoría.
Adujo que en la relación negocial “celebrada” entre las partes se presentaron todos los elementos para que se formara un negocio jurídico considerado como tal. “De esa manera observamos que se han presentado negociaciones preliminares, la oferta respectiva, y el acuerdo contractual o negocial que culminó con esa relación interpartes.”
Luego de señalar que los sujetos en la contratación, están sometidos a la carga de legalidad, precisó que IDESA no definió un trámite específico para escoger su contratista; afirmó que se sometió a los deberes de lealtad y corrección; que obró de buena fe respecto del compromiso asumido con la entidad pública y que no se violó la carga de sagacidad y advertencia, porque “dentro del acuerdo negocial o contractual existió la mayor claridad entre las partes.”, particularmente respecto de “la intención, interés y necesidad que le atañe a las partes contratantes.”
Solicitó acoger el concepto emitido por el Procurador Delegado ante el Tribunal, en el que solicitó acceder a las súplicas de la demanda, en consideración a que si bien no existe contrato perfeccionado, está probado que el servicio de consultoría se prestó y fue recibido a satisfacción por la Administración.
Además precisó que IDESA en anteriores oportunidades ha realizado conciliaciones prejudiciales y judiciales en las que ha reconocido obligaciones a su cargo por la ejecución de prestación en idénticas condiciones a las aquí demostradas.
También adujo que, so pretexto del no cumplimiento de los formalismos contractuales de ley, no es dable patrocinar el desconocimiento de la labor que realizó en beneficio de la entidad. Señala que no es procedente cuestionar su procedimiento con el argumento de que “no se pueden avalar comportamientos irregulares de las partes en materia de contratación, donde se desconoce todo el marco jurídico normativo aplicable a esta clase de situaciones. Ante lo cual debo manifestar que su posición teórica es cierta, pero que en efectos prácticos para el caso de IDESA, merece otras motivaciones, ya que en infinidad de demandas que particulares incautos han instaurado en contra de esa entidad, se ha presentado esas características irregulares de contratación.”
Respecto de la falta de prueba de los elementos del enriquecimiento sin causa alegó que el Tribunal bien pudo ordenar y practicar pruebas de oficio conforme lo prevé, entre otros, el artículo 169 del CCA, pues “la jurisprudencia ha salido en protección de este precepto no solo para evitar fallos que se consideran injustos e inequitativos, sino también para buscar que los juzgadores ad quem se atiborren de tramitación de recursos defensivos por esos mismos aspectos.”

5. Actuación en segunda instancia.

5.1 El recurso de apelación se admitió mediante providencia del 31 de julio de 1998 y por auto del 2 de octubre siguiente, se dispuso el traslado para alegar de conclusión. En esta oportunidad, tanto las partes como el Ministerio Público, guardaron silencio (fols. 238 y 242 c. ppal).
5.2. La parte actora presentó escrito con el cual aportó una transacción que celebró con el Instituto Departamental de Salud - IDESA-, con el propósito de terminar el proceso en los términos del acuerdo en el cual la Entidad demandada se comprometió a pagarle a la parte actora la suma de $50.000.000 (fols. 246 a 156 c. ppal).
5.3. Mediante providencia del 18 de marzo de 1999 proferida por la Sala se improbó la transacción suscrita entre las partes con fundamento en que “en el contrato de transacción apenas se convino sobre el monto de unas ‘prestaciones recíprocas’, cuyo fundamento no se precisó en el contrato. No es posible que so pretexto de transigir se definan las pautas meramente económicas o secundarias del pleito, dejando de lado lo fundamental, esto es la causa de la prestación que el Instituto de Salud Departamental de Arauca convino pagaría al actor” (fols. 246 a 256 y 257 a 264 c. ppal)


CONSIDERACIONES

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación que formuló la parte actora, en juicio de dos instancias2, con el objeto de que se revoque la sentencia desestimatoria de las pretensiones que adoptó el Tribunal a quo.
La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda. Al efecto afirmó que, no obstante estar probada la existencia del contrato, el Tribunal se abstuvo de declararla, como también que los elementos del enriquecimiento sin causa están debidamente acreditados y que, en el evento, de que las pruebas no fuesen suficientes el Tribunal debió utilizar los poderes de dirección del proceso que le permiten decretar pruebas de oficio.
A efecto de resolver las cuestiones planteadas, la Sala analizará lo relativo a: i) la existencia y ejecución del contrato estatal y ii) los elementos que condicionan la aplicación del enriquecimiento sin justa causa como fuente de las obligaciones.
1. Consideración previa
La parte actora invocó expresamente el ejercicio de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto, para la época de la presentación de la demanda, era el siguiente:

De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones…”.

Mediante el análisis de la anterior disposición, la Sala, reitera lo expuesto en anteriores oportunidades3 y advierte que la acción de controversias contractuales es procedente para demandar la responsabilidad del Estado fundada en la existencia de daños causados a quien se considera titular de una relación precontractual o contractual con el Estado. Comporta entonces variadas pretensiones, algunas de las cuales no suponen la prueba previa de la condición de parte del contrato, como sucede con la demanda que tiene por objeto la nulidad de los actos proferidos durante la etapa precontractual, la declaratoria de existencia del contrato y las que se ejerciten para “que se hagan otras declaraciones y condenas”.
Si bien es cierto que en el primer inciso de la norma se afirma que “cualquiera de las partes del contrato podrá pedir que se declare su existencia”, de los otros incisos de la norma se deduce que hay eventos pre y post contractuales, lo que permite afirmar que están legitimados para ejercitarla, todos los sujetos que aún no son parte de un contrato estatal o que ya dejaron de serlo.
En el caso concreto la Sala considera que la acción ejercitada es la de controversias contractuales, porque el demandante expresamente la invocó y la sustentó en su demanda con el objeto de que se declare la existencia del contrato y el incumplimiento del mismo por la entidad pública.

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