Contrato estatal perfeccionamiento / contrato estatal ejecución / perfeccionamiento del contrato elementos. Sustanciales. Formales / ejecucion del contrato requisitos / contrato estatal existencia / registro presupuestal contrato. Evolución jurisprudencial






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CONTRATO ESTATAL - Perfeccionamiento / CONTRATO ESTATAL - Ejecución / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO - Elementos. Sustanciales. Formales / EJECUCION DEL CONTRATO - Requisitos / CONTRATO ESTATAL - Existencia / REGISTRO PRESUPUESTAL - Contrato. Evolución jurisprudencial
A diferencia de lo dispuesto en el decreto ley 222 de 1983, la ley 80 de 1993 reguló el perfeccionamiento del contrato de una forma coherente con la significación gramatical y jurídica de este concepto, al disponer en su primer inciso que: “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.” En tanto que en el inciso segundo reguló, en forma independiente, las condiciones para su ejecución, así: “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto.” De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, la existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal se produce cuando concurren los elementos esenciales del correspondiente negocio jurídico, definidos por el legislador como el: “acuerdo sobre el objeto y la contraprestación” (elementos sustanciales) y también que “éste se eleve a escrito” (elemento formal de la esencia del contrato). El Consejo de Estado en varias providencias al evaluar los cambios introducidos por la ley 80 de 1993 respecto de la existencia y ejecución del contrato estatal, afirmó que este nace a la vida jurídica cuando se cumplen las condiciones previstas en el primer inciso del artículo 41, a pesar de que no se hayan cumplido los requisitos necesarios para su ejecución, tales como el relativo al registro presupuestal. Sin embargo, la anterior posición fue modificada por la Sala en providencias proferidas a partir del auto del 27 de enero de 2000, en el que se afirmó que el registro presupuestal era un requisito de “perfeccionamiento” del contrato estatal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la ley 179 de 1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, decreto ley 111 de 1996. En sentencia proferida el 28 de septiembre de 2006, expediente 15.307, la Sala retomó la posición asumida antes del precitado auto de 2000 y advirtió que la condición relativa al registro presupuestal, no es una condición de existencia del contrato estatal o de su “perfeccionamiento”, porque es un requisito necesario para su ejecución. Nota de Relatoría: Ver sobre REGISTRO PRESUPUESTAL REQUISITO DE EJECUCION: sentencias proferidas el 6 de abril de 2000, expediente 12775 y en sentencia proferida el 3 de febrero de 2000 expediente 10399; sobre REGISTRO PRESUPUESTAL REQUISITO DE PERFECCIONAMIENTO: sentencia proferida el 28 de septiembre de 2006, expediente 15.307, Actor: Sergio David Martínez.
CONTRATO DE CONSULTORIA - Elementos / CONTRATO DE CONSULTORIA - Elementos esenciales / EJECUCION DEL CONTRATO - Certificado de registro presupuestal / EJECUCION DEL CONTRATO - Aprobación de garantías / CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTAL - Ejecución del contrato / APROBACION DE GARANTIAS - Ejecución del contrato
En el caso concreto la Sala advierte que la parte actora no probó los elementos esenciales de contrato de consultoría, como tampoco el cumplimiento de los requisitos que prevé la ley para que el mismo sea ejecutable. En efecto, no obra el texto escrito del contrato suscrito por el representante legal de la entidad, como tampoco la constancia de que hubiese certificado de registro presupuestal, ni la prueba de que el contratista hubiese constituido las garantías de cumplimiento, que las hubiese aportado a la entidad y menos aún que las mismas hubiesen sido aprobadas por esta. El contrato de consultoría, es un típico contrato estatal, cuando es celebrado por una entidad pública y está regulado en el artículo 32. Cabe igualmente tener en cuenta que el precitado contrato, según lo previsto en la normatividad vigente e la época en que se alega se configuró el de consultoría, debe estar precedido de un trámite de contratación directa si es de menor cuantía y por un concurso público, cuando su valor supera la menor cuantía (art. 24.1, lit. d. ley 80 de 1993). Y en el caso concreto, como se alegó la existencia de un contrato por valor de $35.000.000, debió probarse la realización del correspondiente concurso público, si se tiene en cuenta que este valor supera el que regía para esa época, para que el contrato fuese de menor cuantía. Advierte igualmente la Sala que se incumplieron los requisitos alusivos al perfeccionamiento del contrato, porque no obra prueba indicativa de que se produjo un “acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.” Menos aún que en este caso fuese procedente un contrato sin formalidades plenas, única modalidad en la que no es exigible la firma del particular contratista en el texto escrito del negocio. Finalmente la Sala precisa que tampoco obra medio de prueba demostrativo de que se cumplieron los requisitos que prevé la ley para que el contrato fuese ejecutable, cuales son el certificado de registro presupuestal y la aprobación de garantías.
CONTRATO ESTATAL - Documento público / DOCUMENTO PUBLICO - Contrato estatal / COPIA SIMPLE - Valor probatorio
El contrato estatal y demás documentos relacionados con la existencia de obligaciones derivadas de él, son documentos públicos, porque en su conformación interviene un funcionario público en ejercicio de su cargo (art. 251 C. P. C.) por tanto, la copia que de éstos se aporte al proceso está sometida a las condiciones legales señaladas, para que tenga el mismo valor del original y se repute auténtico (art. 254 C. de P. C.). En el caso concreto la parte actora trajo copias simples de los invocados documentos públicos, con lo cual incumplió las precitadas normas legales que condicionan la autenticidad de tales documentos a que se aporten en original o en copia auténtica. Nota de Relatoría: Ver autos del 27 de enero de 2000, exp.13103 y del 4 de mayo de 2000, exp. 17789; como también la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2002, expediente 19.593.
TEORIA DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Evolución jurisprudencial / ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA - Evolución jurisprudencial / RESPONSABILDIAD PRECONTRACTUAL - Ejecución de prestaciones sin contrato perfeccionado / CONTRATO NO PERFECCIONADO - Ejecución de obligaciones / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Título de imputación / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Naturaleza subsidiaria / ACCION IN REM VERSO - Subsidiaria
Si bien es cierto que en varias providencias la Sección Tercera del Consejo de Estado aplicó la teoría del enriquecimiento sin justa causa para resolver eventos como el que aquí se plantea, esto es, cuando un sujeto ejecuta una prestación a favor del Estado aunque el contrato no se haya perfeccionado, también lo es que en recientes pronunciamientos ha encontrado suficiente la aplicación de los fundamentos, supuestos y principios que edifican la responsabilidad patrimonial del Estado para solucionar estos litigios. Para aplicar la teoría del enriquecimiento sin justa causa, la Sala tradicionalmente consideró que, si la administración gozó del servicio de mantenimiento de equipos de oficina, recibió una obra artística o una obra material en una urbanización y no pagó el valor correspondiente, se enriqueció injustamente a costa del empobrecimiento correlativo del particular, lo que le imponía el deber de indemnizarlo. La Sala también ha resuelto litigios derivados de la ejecución de un contrato no perfeccionado, desde la perspectiva de la responsabilidad precontractual, en el entendido de que durante la etapa de formación de un contrato existen obligaciones recíprocas, que de incumplirse determinan la responsabilidad del sujeto que omite los deberes asumidos durante el iter negocial y conducen a la reparación de todos los daños causados con la frustración del negocio. Respecto del derecho que detenta el particular que ejecuta prestaciones cuando el contrato no está perfeccionado, el Consejo, en varias providencias, lo ha considerado como damnificado acreedor de la indemnización plena de los perjuicios materiales, daño emergente y lucro cesante, cuantificados sobre la base del valor de lo ejecutado y no pagado. Lo expuesto permite señalar que la Sección Tercera también manejó la teoría del enriquecimiento sin causa como un título de imputación del daño para declarar la responsabilidad del Estado, sin tener en cuenta que es una fuente autónoma de obligaciones, aunque subsidiaria. Cabe igualmente precisar que, en algunas providencias la Sala se apartó de la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa, en el entendido de que la misma “no puede ser invocada, como fuente de obligaciones, sin reflexionar a fondo sobre la realidad fáctica que le sirve de apoyo. Con esto se quiere significar que la administración y el particular no pueden poner en marcha, a cada momento, relaciones de hecho, para eludir la normatividad sobre contratación administrativa, y con la mira puesta en que posteriormente se impetrará de la justicia el reconocimiento económico correspondiente, gracias al ejercicio de la ACTIO IN REM VERSO.” En providencia del 30 de marzo de 2006, expediente 25.662, se retomó la tesis de la improcedencia de la teoría del enriquecimiento sin causa y en providencia del 7 de junio de 2007 se consideró que, para solucionar los problemas que se suscitan cuando se ejecutan prestaciones cuando, como en el presente caso, el contrato no está perfeccionado, existen otras figuras jurídicas que resultan procedentes al efecto. Se advirtió que, conforme lo ha expuesto reiteradamente la jurisprudencia nacional, la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa impone la concurrencia de todas las condiciones que la configuran, sin que resulte suficiente demostrar únicamente la existencia de un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento del Estado. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 6 de noviembre de 1991. Exp. 6306. M.P. Daniel Suárez Hernández; Sentencia del 28 de enero de 1994; Sentencia del 4 de julio de 1997. Exp. 10.030; Sentencia del 30 de noviembre de 2000. Expediente: 11.848; Sentencia del 29 de enero de 1998, expediente 11099; CP: Dr. Daniel Suárez; sentencia del 10 de septiembre de 1992, Expediente 6822; Sentencia del 30 de marzo de 2006, expediente 25.662; Sentencia 14669; sentencias de 6 de septiembre de 1935; 6 de septiembre de 1940, M.P. Hernán Salamanca; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo; 11 de enero de 2000, M.P. Manuel Ardila Velásquez; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo. Expediente 14.669
EJECUCION DE PRESTACION SIN CONTRATO - Responsabilidad estatal / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL - Inexistencia. Contrato no perfeccionado
Si bien es cierto que en el ámbito de la responsabilidad contractual se impone el análisis del objeto y de las prestaciones del contrato, a efecto de determinar si la obligación que el demandante alega como incumplida está contenida en él; en el presente caso, dicho ejercicio no resulta procedente para acceder a las pretensiones formuladas, toda vez que, como se indicó, el alegado contrato no se perfeccionó y por ende, no produjo efectos. La situación analizada se debe resolver mediante el análisis de los elementos que determinan la responsabilidad patrimonial del Estado, sin perder de vista que en este caso, tanto la entidad como el particular, omitieron el cumplimiento de lo dispuesto en la ley para lograr el perfeccionamiento del contrato y para que fuese ejecutable. Para deducir la responsabilidad que se demanda debe demostrarse i) el daño, consistente en la privación del pago del valor de lo ejecutado y ii) que el mismo es imputable a la entidad demandada, porque se produjo por su acción u omisión. Esta verificación también comprende el análisis del comportamiento del que se considera damnificado, con miras a definir si su comportamiento tuvo incidencia o no en la producción del daño, toda vez que dicha concurrencia podría definir, según su grado de influencia, la disminución del valor correspondiente a la indemnización, conforme lo prevé el Código Civil. Se precisa igualmente, que si se comprueba la existencia de los elementos que determinan la responsabilidad del Estado, debe declararse e imponerse la condena al pago de la indemnización de los perjuicios, en el entendido de que la fuente de esta obligación no es el contrato, pues como el mismo no se perfeccionó, no genera las obligaciones en él contenidas.


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