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La Expropiación como prestación obligatoria


Un sector de la doctrina italiana enmarca la expropiación entre las prestaciones obligatorias de los particulares a favor de la Administración, es decir, de obligaciones jurídicas que vienen impuestas a los sujetos en razón de su pertenencia a la colectividad, capaces de constreñirlos a entregar coactivamente a los entes y órganos que integran la Administración, a cambio de una justa indemnización, los bienes patrimoniales que éstos requieran para satisfacer las necesidades colectivas36.



  1. Características de la expropiación


La figura de la expropiación está caracterizada por varios aspectos, en primer lugar es una institución de derecho público, en tanto y en cuanto limita un derecho de la propiedad constitucionalmente establecido. Es una institución de derecho coactivo, en vista de que el sujeto afectado se ve obligado a transferir la propiedad del bien expropiado; en este sentido, la expropiación no constituye una compraventa. Por otro lado, la expropiación tiene como objeto permitir a la Administración el cumplimiento de fines públicos, por lo que para la consecución de tales fines del Estado, pueden ser expropiados toda clase de bienes. Por último, como ya mencionamos anteriormente, la expropiación se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente, y luego de decretada la expropiación por parte del Juez, el particular afectado recibe una justa indemnización.


  1. Institución de Derecho Público


El carácter público de la expropiación ha sido reconocido jurisprudencialmente por la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, la cual en sentencia del 9 de diciembre de 1980, al analizar esta figura, estableció que “(…) toda disposición que regula la expropiación por causa de utilidad pública o social es de orden público, porque ese derecho del Estado establecido por la Constitución Nacional, constituye una limitación a otro que ella misma reconoce y garantiza a los habitantes de la República, como es el de la propiedad [y que] por consiguiente, el quebrantamiento de cualquiera de esas disposiciones no puede subsanarse ni con el consentimiento de las partes y su nulidad puede y debe ser declarada de oficio (…)”37.


  1. Institución de Derecho coactivo


En la expropiación el propietario no se obliga simplemente a transferir la propiedad, sino que se ve compelido a hacerlo, sin que le sirva oponerse al acto unilateral del Estado para evitar el traspaso forzoso de la titularidad del bien. Por ello, como lo ha asentado la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa en sentencia del 15 de diciembre de 1988, el administrado no puede discutir si realmente el ente expropiante requiere o no los bienes sobre los que recae el decreto de expropiación o afectación. Asimismo, no puede contradecir la oportunidad o el tiempo en que se ejecuta el respectivo decreto de afectación38.
Con idéntica orientación, dicha Sala en fallo de fecha 11 de marzo de 1976, indicó que:
(…) En atención a las características del procedimiento expropiatorio no son admisibles en éste ninguna clase de recursos, ya sean reales o posesorios, tendientes a enervar, paralizar u obstaculizar el procedimiento expropiatorio (…) es perfectamente claro, que los derechos de los propietarios quedan suficientemente garantizados con ocasión de la solicitud y que ellos pueden ejercer las acciones respectivas, no ya referidos al bien material de la expropiación sino al precio consignado en el avalúo, en cuya fijación definitiva participan con pleno derecho y la cual puede impugnarse cuando no se ajuste a la Ley (…)”39.


  1. No Constituye una compraventa


A pesar de que la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal en muchos casos se refiere a la expropiación como una venta de naturaleza obligatoria, pueden hallarse suficientes elementos de distinción entre ambos institutos jurídicos, por ejemplo, la ausencia en la expropiación de la libre de voluntad de las partes, la cual constituye un elemento esencial en la compraventa. En dicho contrato, siempre se requiere la concurrencia de al menos dos voluntades; la expropiación, por el contrario es un acto unilateral derivado de la voluntad única de la Administración de hacerse de un bien o derecho particular para satisfacer el interés general. Por otra parte, la compraventa no tiene necesariamente que estar determinada por un fin de utilidad pública o social, mientras que si la expropiación no es realizada con esa finalidad, comporta una evidente desviación de poder. Además, el justiprecio de la expropiación sólo puede fijarse con arreglo a lo dispuesto en la LEXP. Por el contrario, en la compraventa el precio es acordado voluntariamente por las partes contratantes, sin que existan criterios vinculantes para su fijación.


  1. Tiene por objeto permitir a la Administración el cumplimiento de fines públicos.


Es claro que para la consecución de los fines de interés general, el derecho de propiedad debe ceder. Ahora bien, bajo la consideración de que la expropiación es una limitación extintiva del derecho de propiedad, el legislador especifica cuales finalidades públicas constituyen causas legítimas para proceder a la expropiación forzosa, y son éstas las que debe motivar a la Administración en el ejercicio de su potestad expropiatoria. En ese sentido, el artículo 14 de la LEXP enumera una serie de obras que considera de utilidad pública, entre las cuales podemos enumerar las construcciones de carreteras, autopistas, edificaciones educativas, hospitales, puertos, aeropuertos, entre otros.


  1. Pueden ser expropiados toda clase de bienes


De acuerdo con la normativa constitucional venezolana, puede declararse la expropiación de cualquier clase de bienes. Así lo prevé expresamente el artículo 115 de la Constitución vigente, al señalar que la expropiación podrá recaer sobre “cualquier clase de bienes”, esto es, cualquier clase de bienes susceptible de apropiación. En ese sentido, la LEXP extiende la potestad expropiatoria a toda cosa corporal o incorporal, mueble o inmueble, tangible o intangible susceptible de ser valorada y sujeta al derecho de propiedad.
Sin embargo, conviene precisar que quedan excluidos del ámbito expropiatorio los derechos de las personas y los derechos familiares, así como los bienes del dominio de la República, de los Estados, el Distrito Capital y de los Municipios, que según las respectivas leyes nacionales, estadales o municipales (ordenanzas) no puedan ser enajenados (Artículo 9º de la LEXP).


  1. Se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente


Una de las manifestaciones de la garantía expropiatoria es que la expropiación se lleve a cabo mediante cauces formales preestablecidos en la Ley de la materia o en instrumento con rango y fuerza de Ley (en los estados de excepción), para la protección de las garantías jurídicas del expropiado.
Ciertamente, el artículo 115 constitucional, al reconocer el derecho de propiedad, garantiza que éste sólo podrá ser afectado o sometido a contribuciones, limitaciones o restricciones, tales como la expropiación, de acuerdo a lo establecido en la Ley, previa sentencia definitivamente firme y pago de justa indemnización.

  1. El particular afectado recibe una justa indemnización


En la expropiación se impone una limitación al derecho de propiedad que constituye un sacrificio total del derecho de la propiedad en obsequio del bienestar colectivo por lo que ese sacrificio debe ser objeto de indemnización, a fin de no crear un desequilibrio o merma en la esfera jurídico-patrimonial del sujeto expropiado.



  1. Bases normativas de la potestad expropiatoria


A nivel constitucional, La evolución del derecho de propiedad y su función social en Venezuela puede ser analizada en dos etapas claramente influenciadas por las corrientes doctrinarias que, en un principio, consideraron a la propiedad como un derecho absoluto e ilimitado y que luego evolucionaron a modo de permitir limitaciones justificadas por la utilidad pública o el interés social.
Se puede distinguir una primera etapa que se extiende de 1811 a 1914 en la que los textos constitucionales consagraron la propiedad como un derecho absoluto, de carácter inviolable y que podía ser ejercido libremente. Era un derecho que no aceptaba limitaciones o restricciones, sino única y exclusivamente aquellas derivadas de la expropiación con fines de utilidad pública o para la ejecución de obras públicas previo juicio contradictorio y pago de justa indemnización; en modo alguno aceptaba este derecho la imposición de limitaciones distintas.
Hay una segunda etapa que parte de 1914 a la actualidad en la que se abandona el carácter absoluto de la propiedad y se prevé, por vez primera, la posibilidad de someter su ejercicio a limitaciones distintas a la ejecución de obras de utilidad pública. Sin embargo, fue la Constitución de 1947 la primera en reconocer en nuestro ordenamiento jurídico la función social de la propiedad, señalando expresamente que “en virtud de su función social, la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o interés general” (art. 65, Constitución de 1947). Esta norma fue reproducida en forma similar en la Constitución de 1953 y recogida finalmente en la Constitución de 1961, cuyo artículo 99 establecía: “se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social, la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés social”.
La Constitución de 1999 mantiene la regulación del derecho de propiedad en forma prácticamente idéntica a la prevista en la Constitución de 1961, únicamente añadiendo que la garantía del derecho de propiedad se extiende a todos sus elementos: uso, goce, disfrute y disposición. La expropiación se encuentra regulada en el artículo 115 constitucional, el cual ya expusimos previamente40.
Por su parte, a nivel legal el régimen jurídico de la expropiación en Venezuela está contenido en la LEXP del 1° julio de 2002 que derogó la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social de fecha 04 de noviembre de 1947. Ésta, tal y como lo establece su artículo 1, tiene por objeto regular la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social, de los derechos y bienes pertenecientes a los particulares, necesarios para lograr la satisfacción del bien común. A tales fines, en sentido similar a la legislación derogada, la LEXP estableció los lineamientos procedimentales que deberán seguirse para proceder a la expropiación forzosa de los derechos y bienes.


  1. Leyes de contenido Expropiatorio


Se han promulgado leyes distintas a la LEXP que de igual manera tienen contenido expropiatorio, las cuales suponen la privación del derecho de propiedad de los particulares sobre sus bienes por causas de interés general, estas son las que establecen que bienes, en principio susceptibles de apropiación particular, pierden esa condición para convertirse en bienes de dominio público. De entre estas leyes de contenido expropiatorio podemos encontrar la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario41, la Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad42 y la Ley de Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda43, las cuales analizaremos a continuación.


  1. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario



La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) establecía en su artículo 90 el rescate por parte del Instituto Nacional de Tierras (INTI) de fundos propiedad del Instituto Agrario Nacional, sin otorgar la correspondiente indemnización a los ocupantes por las bienhechurías ejecutadas en ellos. Esta disposición fue impugnada mediante recurso de nulidad en el caso Fedenaga vs. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en el cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia del 20 de noviembre de 2002, sostuvo lo siguiente:
No reconocer la propiedad de los bienes que existan sobre las tierras del indicado Instituto Nacional de Tierras, atenta contra el derecho a la propiedad, y hace que el Instituto incurra en un enriquecimiento sin causa, pues se subvierte la idea de accesión inmobiliaria en sentido vertical, que acarrea la inconstitucionalidad de la norma.
El derecho a la propiedad es un derecho esencialmente limitable, dado su utilidad social, pero dicha limitación no puede suponer un desconocimiento del derecho, por su rango constitucional, una absorción de las facultades del propietario al extremo que llegue a eliminarlo, pues de ese modo no se estaría garantizando esa protección que la Constitución le otorga. De tal manera que, siendo que con la norma en referencia se desconoce de manera absoluta el derecho a la propiedad sobre las bienhechurías realizadas por los ocupantes de las tierras del Instituto Nacional de Tierras, esta Sala declara la nulidad del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario”.44


  1. Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad


De otra parte tengamos en cuenta la Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad (LDJBI), la cual en su artículo 2 contempla las siguientes medidas para la determinación de la base de cálculo del justiprecio: (i) el último valor de compra de dicho inmueble, indicado en el respectivo documento de propiedad debidamente protocolizado; (ii) en el supuesto de que el documento protocolizado de compra-venta del inmueble tenga data inferior a un (1) año para el momento del inicio del procedimiento de expropiación de emergencia, se considerará la penúltima transacción registrada; y (iii) en caso de que el documento de propiedad no exprese el valor del inmueble, por tratarse de donación, herencia, cesión de derechos, sentencia judicial, u otra causa, se tomará como valor referencial y fecha para el cálculo del justiprecio, lo expresado en el último documento.
Una vez obtenida la base de cálculo del valor del inmueble, se procederá a la actualización de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 de la LDJBI:
Artículo 3°. Establecida la base de cálculo según el artículo 2°, se actualizará el valor con base en:

a) La variación del índice nacional de precios al consumidor (INPC), de acuerdo con lo publicado por el Banco Central de Venezuela (BCV).

b) La tasa de interés pasiva nominal de los depósitos a plazo superiores a noventa (90) días capitalizable mensual, de acuerdo con lo publicado por el Banco Central de Venezuela (BCV).

c) La tasa de interés activa nominal promedio ponderada, de acuerdo con lo publicado por el Banco Central de Venezuela.

El promedio aritmético simple de los valores obtenidos en los literales a), b) y c), será el justiprecio del inmueble (…)”.
Las disposiciones referidas a la determinación del justiprecio anteriormente expuestas contrarían la Constitución en vista que al actualizar el valor del inmueble expropiado conforme a los indicadores establecidos en el artículo 3, el valor resultante del justiprecio no se adecuaría a la garantía de indemnización justa, ya que ésta se vería disminuida al realizar dicho ajuste. Recordemos que la indemnización debe cubrir exactamente el daño que se irroga al expropiado, sin que éste se empobrezca ni enriquezca.


  1. Ley de Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda


Por último, la Ley de Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda (LRCAV), establece en sus artículos 84 y 88 la obligación de las empresas constructoras de desarrollos habitacionales de más de diez inmuebles, de destinar un porcentaje de viviendas para su arrendamiento, y que al cumplir diez años de su construcción, los propietarios tendrán el compromiso de  ofertar en venta al arrendatario el inmueble:
Artículo 84: “(…) las empresas constructoras de desarrollos habitacionales de más de diez inmuebles deberán destinar un porcentaje de viviendas para el arrendamiento. Ese porcentaje será fijado mediante resolución del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de vivienda y hábitat”.

 

Artículo 88: “En aquellos inmuebles construidos, según lo referido en el artículo 84 de la presente Ley (…) al cumplir diez años de construcción, los propietarios tendrán el compromiso de ofertar la venta al arrendatario o arrendataria que esté en el inmueble, y el precio de venta será el que se determine conforme lo establezca la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda”.
De igual manera, en la Disposición Transitoria Quinta, la LRCAV garantiza el derecho de adquisición de los arrendatarios que ocupen viviendas construidas sobre edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento: “(…) los arrendatarios y arrendatarias que ocupen viviendas constituidas sobre edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, tendrán el derecho a adquirirla, exceptuando del cumplimiento de la presente disposición a los pequeños arrendadores. A tal efecto el propietario o arrendador, procederá de acuerdo al capítulo relativo a la preferencia ofertiva, establecido en este instrumento legal, en un lapso no mayor de sesenta días a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley
En este caso, las disposiciones anteriormente expuestas suponen medidas expropiatorias, debido a que limitan los elementos de uso, goce y disfrute de la propiedad al obligar al propietario a dar en arrendamiento un porcentaje de los inmuebles construidos, no pudiendo elegir entre alquiler o venta del inmueble. Además el propietario estaría obligado a ofertar en venta la vivienda después de 10 años del contrato de arrendamiento, obligación que supone una modalidad de imposición legal de venta de patrimonio obligatoria y violatoria del principio de libre disposición del derecho de propiedad, caso idéntico con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta de la LRCAV, que obliga a los arrendadores de viviendas construidas en edificios dedicados por veinte o más años al arrendamiento, a ofertarlas en venta a los arrendatarios.
Cabe destacar que estas disposiciones fueron objeto de recurso de nulidad ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el cual la Sala sentenció el 16 de octubre de 2014, con ponencia del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, pronunciándose al respecto:

 

           “(…) las normas garantizan el derecho del propietario al pago del precio de venta del inmueble una vez vencidos los lapsos legalmente establecidos para que termine la relación arrendaticia y opere el traspaso de propiedad del inmueble.

 

            Según lo expuesto, ni todos los inmuebles están sujetos a las normas atacadas, ni las medidas que se establecen implican la confiscación de los mismos, sino que prevén el pago del precio de venta y con ello, la garantía de incolumidad del patrimonio del arrendador.

 

            En consecuencia de lo expuesto, esta Sala no considera desproporcionadas las medidas atacadas y de allí que se desestima el alegato de violación del derecho de propiedad, ya que los límites del derecho a la propiedad que contienen las normas impugnadas, se enmarcan dentro de los principios de reserva legal e interés general que justifican la restricción de este derecho a los fines de garantizar el derecho a la vivienda digna y así se declara.”45



  1. La Retrocesión


La doctrina en el Derecho Comparado –Parada- define la retrocesión como “el derecho que corresponde al expropiado o a sus causahabientes para recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, abonando a la Administración su justiprecio. Este derecho se fundamenta en la prohibición de la realización de obras o el establecimiento de servicios distintos de los que dieron lugar a la expropiación46, razón por la cual, procederá con independencia que la expropiación se haya o no producido con el acuerdo del sujeto expropiado.
García de Enterría47, por su parte, ha señalado que la retrocesión es una garantía erigida a favor de los administrados, que halla su justificación en una invalidez sucesiva sobrevenida al juicio expropiatorio, y que se constituye por la desaparición del elemento causal de la expropiación.
En Venezuela, Muci Borjas señala que la retrocesión es “(…) el derecho otorgado al antiguo titular del bien expropiado para que lo readquiera, devolviendo la justa indemnización recibida en seno al procedimiento expropiatorio, restableciéndose de esta manera la situación jurídica que existía con precedencia al ejercicio de la potestad expropiatoria, a consecuencia de la desaparición –una vez consumada la expropiación– del elemento esencial de la causa (causa expropiandi) (…)”48.
La acción de retrocesión se erige entonces como el derecho reconocido al ex propietario del bien expropiado para readquirir dicho bien, previa devolución a la Administración del justiprecio recibido en el seno del procedimiento expropiatorio, como consecuencia del decaimiento de la causa expropiandi.
Este decaimiento de la causa expropiandi puede darse, a juicio de la doctrina (Villegas, García de Enterría, Fernández, Muci Borjas, Parada) en diversos supuestos:


  1. Que no se hubiere ejecutado la obra o establecido el servicio que motivó la expropiación.

  2. Que la obra se hubiere ejecutado con otro fin distinto al previsto legalmente.

  3. Que hubiera alguna parte sobrante de terreno que a pesar de ser afectado no fue objeto de la obra o servicio de utilidad pública.

  4. Que desapareciere la afectación.


Como lo señala la doctrina -Muci Borja- “la expropiación forzosa como medida extraordinaria que faculta al Estado para restringir, entre otros, el derecho de propiedad consagrado en nuestra Constitución, halla su fundamento jurídico en que el bien expropiado es necesario para la realización de la obra de interés público. Ahora bien, si con posterioridad a la expropiación la ‘Administración’ no realiza la obra señalada en el decreto de afectación, o si realizada ésta quedan porciones sobrantes del bien expropiado, desaparece –en todo o en parte– el fundamento de la medida, siendo lógico, justo y equitativo que el ex titular pueda readquirir su bien (o aquella porción del mismo no utilizada), visto que éste –en realidad– ya no aparece necesario para lograr la satisfacción del interés colectivo49. Esta “readquisición” del bien expropiado se concretaría a través del ejercicio de la llamada Acción de Retrocesión.
Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el Derecho de Retrocesión se encuentra expresamente previsto en el artículo 51 de la LEXP en los siguientes términos:
(…) El propietario del bien expropiado, que no fuere utilizado para la obra de utilidad pública o interés social que motivó su expropiación, tendrá derecho a readquirirlo por el mismo precio por el cual se lo adquirió el ente expropiante, sin perjuicio de las acciones que pudieran corresponderle al expropiado por los daños y perjuicios que la expropiación injustificada le ocasionó. En consecuencia, bastará la simple comprobación mediante inspección judicial, de que el bien expropiado no esté siendo destinado para la obra de utilidad pública o interés social que motivó su expropiación. En estos casos el derecho de retrocesión se ejercerá en sede administrativa ante el ente expropiante respectivo, sin perjuicio del ejercicio de las acciones judiciales a que hubiere lugar”.
De esta forma la LEXP consagra en forma expresa el derecho a la retrocesión en aquellos supuestos en los que el derecho o bien expropiado no hubiese sido utilizado para la finalidad pública o social que justificó su expropiación. En estos casos, bastará simplemente que el antiguo titular del bien expropiado deje constancia, mediante una simple inspección judicial, que el bien o derecho expropiado no fue dirigido a satisfacer el fin público que generó su afectación, y devuelva al ente expropiante el monto recibido como justiprecio.
En cuanto al procedimiento aplicable, la acción de retrocesión dirigida a lograr la reversión del bien o derecho expropiado deberá ser ejercida en sede administrativa ante el propio ente expropiante. Junto con su solicitud, el interesado deberá acompañar las resultas de la inspección judicial practicada en el inmueble que evidencien que el bien no está siendo utilizado para el fin de utilidad pública o social exigido por la Constitución y la ley.
La LEXP no señala el plazo que tendrá el ente expropiante para emitir su decisión al respecto, por lo que resultan aplicables supletoriamente, en nuestro criterio, las normas contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA). De esta forma, Al no tratarse de un procedimiento que requiera de sustanciación, basta que el interesado acompañe a su solicitud la simple comprobación (i.e. inspección judicial) de que el bien expropiado no cumple con la finalidad pública exigida por ley, y el ente expropiante deberá emitir su decisión dentro de los veinte (20) días siguientes al recibo de la solicitud (Artículo 5º LOPA).
Si el ente expropiante no se pronuncia dentro de dicho lapso deberá interpretarse que decidió negativamente quedando habilitado el ex titular del bien a exigir su reversión en vía judicial y los daños y perjuicios a que hubiera lugar (silencio negativo, Artículo 4º LOPA).
En ese caso, el procedimiento judicial aplicable será el previsto en los artículos 76 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, relativo a las controversias administrativas.


  1. Otras limitaciones al Derecho de propiedad


Las limitaciones a la propiedad privada establecidas con base a un interés público son el conjunto de medidas jurídico legales concebidas para que el derecho de propiedad individual armonice con los requerimientos del interés público o general, evitando que el mantenimiento de aquel derecho se convierta en una traba para la satisfacción de intereses del grupo. A partir de ellas, se impone una carga a los bienes muebles e inmuebles privados, estableciéndose entre ellos y el servicio público una relación directa: la utilidad prestada por el servicio público es obtenida directamente del bien afectado.
Entre las limitaciones al derecho de propiedad, además de la expropiación por causa de utilidad pública o interés social, encontramos otras como son las limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo, las servidumbres administrativas y las limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.


  1. Limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo


El urbanismo se ha presentado en nuestros tiempos, como el fenómeno que en mayor grado ha incidido en las diversas limitaciones al derecho de propiedad. En efecto, la necesidad de coordinar armónicamente el crecimiento económico y poblacional en el marco de un desarrollo sustentable, ha generado la necesidad de la planificación del ordenamiento territorial y del régimen de urbanismo. Así lo entendió la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 19 de octubre de 1988 al expresar:
(…) En el campo del urbanismo se ha producido una evolución del concepto de propiedad privada que se ha orientado en la dirección de reconocerle a tal derecho el contenido social que la Constitución preconiza y le otorga y, justamente, donde quizás mejor se refleja tal aspiración es en la propiedad del suelo urbanizable, la cual soporta en ocasiones las mayores cargas y regulaciones en interés del colectivo, incluso la modalidad de afectación de áreas para usos educacionales, deportivos, de vialidad, zonas verdes y de expansión, sin que tal afectación urbanística apareje indemnización al propietario que la soporta, lo que se ha visto como contrapartida al otorgamiento de permisos o licencias de urbanizar y una manera de revertir a la colectividad una parte de los proventos económicos que, en el común de los casos, el hecho urbanizador repara al propietario de suelos urbanos (…)”50.

La base Constitucional de la planificación y ordenación territorial la encontramos, en primer término en los artículos 115 y 140 de la Constitución que consagran, respectivamente, el derecho a la propiedad con las limitaciones, restricciones, cargas y demás obligaciones proveniente de su función social, y la indemnización de todas aquellas actividades lícitas de la Administración, que en atención a alguna limitación impuesta por el legislador, causen un daño resarcible al particular. De otra parte, el artículo 128 de la Constitución se refiere específicamente a la política de ordenación del territorio: “El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los principios y criterios de este ordenamiento”.
Sin embargo, ha sido el legislador, quien a través de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio51, ha previsto una serie de limitaciones al derecho de propiedad, atendiendo a la necesidad de planificación territorial y urbana. Dichas limitaciones se concretan en los planes de ordenación del territorio y las cesiones obligatorias por razones urbanísticas.


  1. Limitaciones derivadas de las Servidumbres Administrativas


Las servidumbres son una especie de los derechos reales, y constituyen una carga a un inmueble establecida bien por su situación, por la obra del hombre, por la ley, o finalmente, en favor de otro fundo colindante. Existe pues, un fundo dominante, a favor del cual se ha establecido la servidumbre, y un fundo sirviente, el cual soporta la carga establecida.
La servidumbre no es exclusiva del Derecho Civil, antes por el contrario el Derecho Administrativo conoce y estudia igualmente la servidumbre, como otras de las limitaciones establecidas a la propiedad por su función social. En efecto, una de las más importantes limitaciones administrativas al derecho de propiedad es la servidumbre administrativa, la cual ha sido definida por la doctrina como una obligación real establecida sobre un bien ajeno por razón de utilidad pública, pues como establece Marienhoff “(…) es el derecho real administrativo constituido por el Estado sobre un bien del ámbito privado o del dominio público, con el objeto de que ese bien sea usado por el público en la forma que resulte del acto o hecho constitutivo del gravamen (…)”.

La servidumbre administrativa posee las siguientes características:

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