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Algunas consideraciones sobre el derecho de propiedad y la jurisprudencia sobre la materia en Venezuela.
Rafael Badell Madrid

sumario


  1. Introducción

  2. Del Derecho de propiedad

  3. Definición de expropiación

  4. Acepciones del término expropiación

1. La Expropiación como garantía constitucional.

2. La Expropiación como procedimiento.


2.1 Expropiación de hecho.

2.2 Expropiación indirecta.

3. La Expropiación como potestad.

4. La Expropiación como un modo de adquisición coactivo.

4.1 La Confiscación

4.2 El Decomiso

4.3 La Requisición

4.4 La Nacionalización

5. La Expropiación como restricción al derecho de propiedad.

6. La Expropiación como prestación obligatoria.

  1. Características de la expropiación
  1. Institución de Derecho Público.

  2. Institución de Derecho Coactivo.


  3. No constituye una compraventa.

  4. Tiene por objeto permitir a la Administración el cumplimiento de fines públicos.

  5. Pueden ser expropiados toda clase de bienes.

  6. Se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente.

  7. El particular afectado recibe una justa indemnización.

  1. Bases normativas de la potestad expropiatoria

  2. Leyes de contenido expropiatorio

  1. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

  2. Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad.

  3. Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.

  1. La Retrocesión

  2. Otras limitaciones al derecho de propiedad

  1. Limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo.

  2. Limitaciones derivadas de las servidumbres administrativas.

  3. Limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.

  1. Conclusiones

  2. Bibliografía



  1. Introducción


En el marco de estas XI Jornadas Jurisprudenciales en Derecho Administrativo, organizas por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad de Yacambú, para celebrar su Vigésimo Quinto aniversario, me corresponde estudiar la jurisprudencia referida al derecho de propiedad en Venezuela y, especialmente, en materia de expropiación.
Como punto previo haremos un breve análisis sobre la evolución del derecho de propiedad, cuyo origen ubicamos en el derecho romano, hasta llegar a la noción moderna que presenta a este derecho -en principio divino, absoluto y sagrado- aceptando limitaciones en virtud su función social. Algunas consideraciones formularemos acerca de la doctrina sobre esta materia y nos referiremos a esta institución de derecho público en sus distintas acepciones y características, así como comentarios generales sobre la materia y sobre cómo está regulada en Venezuela.



  1. Del Derecho de propiedad


El derecho de propiedad es uno de los derechos de mayor antigüedad reconocidos al hombre. Tiene sus orígenes en el Derecho Romano, en el cual surge como derecho absoluto, que no admite en su ejercicio un interés distinto al de su único titular, el pater familias. Posteriormente el antecedente más importante al derecho de propiedad lo encontramos en el derecho Francés, en el cual el concepto de propiedad derivó por una parte, de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en la cual se prohibía toda privación del derecho de propiedad, considerándolo sagrado e inviolable, y reconociendo el carácter imprescriptible del mismo, al establecer que “ningún legislador ni actual ni futuro podía desconocerlo o disminuirlo lícitamente1; y por la otra en el Código Napoleónico de 1804, el cual, en su artículo 544 definió la propiedad como “el derecho de gozar y disponer de las cosas del modo más absoluto, siempre que no se haga de ellos un uso prohibido por las leyes o los reglamentos2.
Los principios señalados permitieron establecer un sistema sociopolítico en el que se reconocía a los individuos plena y absoluta libertad para que dispusieran, conforme a su propia y exclusiva voluntad, de los bienes que incorporasen a sus respectivos patrimonios. De esta manera, la propiedad privada fue concebida como un derecho al que se le reconocen los caracteres de absoluto, exclusivo, ilimitado en su cantidad, perpetuo y transmisible.
Se consideraba, por tanto, que el derecho de propiedad le confería al propietario la posibilidad legítima de realizar con sus bienes actos de cualquier clase, incluso de gozar de ellos de una manera absoluta. Sin embargo, este carácter absolutista e individualista de la propiedad ocasionó en muchos casos que la voluntad individual de una minoría de propietarios fuera la que decidiese, libremente y sin trabas, sobre el empleo y destino de los bienes que la naturaleza puso a disposición de todos los hombres. La doctrina liberal individualista llevó a tal extremo esta concepción, que incluso sólo se le reconocía derecho al sufragio a los ciudadanos propietarios.
Ante el profundo desequilibrio social que esta concepción del derecho de propiedad causó surgió la necesidad de reformar las premisas que le servían de fundamento. El Estado de Derecho comenzó a acoger las tendencias doctrinarias que propugnaban nuevos esquemas para la protección de los derechos sociales, entre ellos, la propiedad. Y es que a medida que se fueron desarrollando los cuadros normativos, los Estados de Derecho fueron madurando socialmente, acogiendo las tendencias doctrinarias que propugnaban nuevos esquemas para regular la sociedad industrial. Los modos de producción se diversificaron y la división del trabajo creó nuevas clases sociales con sus consecuentes conflictos de intereses. Poco a poco el germen social fue colmando el terreno de las relaciones que hasta ese momento habían sido netamente económicas, y los textos jurídicos comenzaron paulatinamente a consagrar la protección de los derechos sociales.
Ante este viraje ideológico, que implicaba el cambio de las estructuras en que se apoyaba el Estado de Derecho, para convertirse en un Estado Social de Derecho, operó una profunda transformación en el régimen jurídico de la propiedad privada, que le quitó su carácter absoluto e individualista. La propiedad empezó a dejar de ser el derecho subjetivo del propietario para convertirse en un bien afectado a la función social.
Duguit plantea como una de las transformaciones del derecho privado napoleónico el paso de la propiedad absolutamente subjetiva, a la propiedad social. El derecho de propiedad es la manifestación por excelencia de la autonomía de la voluntad humana, de la soberanía del individuo, como el poder legislativo es la manifestación por excelencia de la soberanía del Estado. “El absolutismo de la propiedad ha cedido de hecho y de derecho, ante un concepto ético, económica y jurídicamente más racional y humano”, que no es otro sino el de la propiedad afectada a la función social3.
En el concepto de función social descansa, precisamente, el fundamento de las limitaciones legales al derecho de propiedad, pues serán estas limitaciones las llamadas a armonizar dicho derecho con los requerimientos del interés general, evitando que éste se convierta en una traba para la satisfacción de los intereses del grupo social4. Así, el titular del derecho real de propiedad debe ejercerlo de conformidad con su función social, establecida en el ordenamiento jurídico. El uso de la propiedad contrario a esa finalidad, sería equiparable a un abuso del derecho, fuente de responsabilidad extracontractual del titular del derecho.
En este sentido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia del 24 de febrero de 2006, se refirió al contenido  y a los límites del derecho de propiedad en razón del interés social:
(…) la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva perspectiva subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo (negritas de la Sala).
Dentro de las limitaciones a las que se sujeta el derecho de propiedad en virtud de su función social, el Constituyente estableció la expropiación por causa de utilidad pública o social, hoy presente en el artículo 115 de la Constitución cuyo tenor es el siguiente: “Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.



  1. Definición de Expropiación


En Francia André de Laubadère ha señalado que “(…) la expropiación por causa de utilidad pública es una operación administrativa por la cual el Estado obliga a un particular a cederle la propiedad de un inmueble en beneficio de la comunidad, mediante una indemnización justa y previa (…)”5.
Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en fecha 2 de Octubre de 1986 definió la expropiación como:
(…) el medio de que se vale el Estado para adquirir de los particulares, en forma coactiva, los inmuebles que requiere para la ejecución de las obras de interés social que como gestor de la cosa pública está llamado a realizar. Sobre este particular, tanto la doctrina como la jurisprudencia están contestes en reconocerle al Estado la potestad de adquirir cualquier clase de bienes, cuando las necesidades de la comunidad así lo exigen y para los fines antes indicados (…)6.
Posteriormente, el 14 de junio de 1988, la Sala Político-Administrativa señaló que (…) El Instituto de la expropiación es el medio que se vale el Estado para adquirir de manera coactiva aquellos inmuebles que requiere para la construcción de las obras que en interés de la colectividad está llamado a realizar. Tales adquisiciones las puede hacer: bien por vía del arreglo amigable o bien por la judicial (…)”7.
Con un criterio más amplio, que incluye no sólo los bienes inmuebles, el 12 de noviembre de 1991 la misma Sala definió la expropiación como “(…) el instrumento de que se vale el estado para obtener coactivamente de los particulares aquellos bienes que son indispensables para la ejecución de las obras que demanda el interés público o colectivo (…)”8. Y más claro aún es el fallo del 20 de julio de 1993, que expresó que: “(…) la expropiación es un instituto de Derecho Público mediante el cual el Estado logra coactivamente la adquisición de bienes muebles o inmuebles, para el cumplimiento de fines de utilidad pública, siguiendo las pautas de un procedimiento especial y pagando una previa y justa indemnización (…)”9.
En definitiva, la expropiación puede ser definida, más extensamente, como un Instituto de Derecho Público, por medio del cual se confiere a la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, órganos descentralizados funcionalmente e incluso concesionarios, la potestad para adquirir, en el marco de un procedimiento legalmente establecido, de forma coactiva, cualquier clase de bienes de propiedad privada, susceptibles de apropiación, por causa de utilidad pública o de interés social, siempre que así sea declarado mediante sentencia firme y previo el pago oportuno de justa indemnización a aquél contra quien obra la medida, por la merma sufrida en su patrimonio.
De lo anterior queda claro que la expropiación no puede ser considerada una sanción. Como ya reiteramos previamente, y tal como dispone el artículo 115 constitucional, la expropiación como adquisición coactiva de bienes, única y exclusivamente procede por razones de utilidad pública e interés social, nunca como consecuencia de la comisión de un ilícito, caso contrario a la confiscación y al decomiso, que configuran medios coactivos de adquisición de la propiedad privada, como consecuencia de algún delito cometido.
Sin embargo, existen leyes dentro de nuestro ordenamiento jurídico que contrariando al artículo 115 constitucional, establecen la expropiación como sanción por la comisión de ilícitos. Podemos citar como ejemplo la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) que contempla en sus artículos 68 y siguientes, la expropiación agraria como una sanción a los propietarios de tierras con vocación agrícola que no tienen un nivel óptimo de productividad. De igual manera, la Ley Orgánica de Precios Justos (LOPJ) en su artículo 7, establece la expropiación como sanción a la comisión de ilícitos económicos, en la misma forma, impone la ocupación de los bienes como sanción aplicable a las infracciones referidas a la especulación, alteración fraudulenta de bienes y servicios, acaparamiento, boicot y al condicionamiento de venta de bienes y prestación de servicios. La Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de vivienda (LRCAV) por su parte establece que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda dará inicio a los trámites pertinentes a fin de expropiar los inmuebles propiedad de los infractores que reincidan por tercera vez.


  1. Acepciones del término Expropiación




  1. La Expropiación como garantía constitucional


La expropiación es una garantía constitucional a favor de los ciudadanos, desde que es un mecanismo de protección y salvaguarda del derecho de propiedad. Como garantía constitucional, presupone la existencia de dos elementos fundamentales que le dan origen, estos son: (i) la presencia de un interés o bien jurídico constitucionalmente tutelado y, (ii) la posibilidad de que dicho interés o bien jurídico pueda encontrarse en peligro o sea susceptible de agresión, requiriendo entonces, la creación de un instrumento capaz de asegurar su integridad y vigencia. Es a partir de esas dos notas fundamentales que se caracteriza el instituto de la expropiación como una garantía constitucional10.
En efecto, el derecho de propiedad fue concebido por el constituyente como un bien jurídico que debía ser objeto de tutela constitucional, tal como se advierte del contenido del artículo 115 de la Constitución, el cual dispone que todo particular, titular del derecho, tiene la facultad de usar, gozar, disfrutar y disponer de sus bienes. Demostrada la intención del constituyente de alzar la propiedad como un bien jurídico, no dejó de lado su custodia. Es así que dispuso que se garantizara el ejercicio de los atributos del derecho, indicando expresamente que “sólo por causa de utilidad pública o social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podría ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”. Así, el mecanismo de tutela del derecho de propiedad, se concretó en la garantía expropiatoria, que no es más que la manifestación del derecho a no ser desposeído de la propiedad sino mediante la expropiación, en los términos y condiciones consagrados en la Constitución.
Tres requisitos son indispensables para que proceda la transferencia forzosa de la propiedad, estos son:

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