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UNIVERSIDAD DEL VALLE DE MEXICO

LEGISLACIÓN LABORAL
EL CONTRATO-LEY
1. Generalidades
El contrato-ley: suprema contradicción terminológica, constituye una institución interesante del derecho mexicano del trabajo. Desde el punto de vista de su interés práctico, puede afirmarse que hubo una época en que lúe considerado como un instrumento adecuado para evitar las injusticias sociales, pero durante muchos años no se ha aprobado uno solo, ni nadie, hasta el régimen presidencial de Luis Echeverría, se mostró interesado en aumentar su número.
En este momento hay nueve contratos-ley, seis de los cuales corresponden a la industria textil, y uno a cada uno de las siguientes industrias: azucarera y alcoholera, transformación del hule en productos manufacturados y radio y televisión
¿Cuál es el espíritu de esta institución y por qué ha despertado poca simpatía? Mario de la Cueva llegó a decir, tal vez llevado por el entusiasmo, pero sin una base real, que "Es indudable que el contrato-ley juega un papel importantísimo en la vida del derecho mexicano del trabajo. Las industrias más importantes lo han adoptado o tienden a él y lo mismo trabajadores que empresarios lo ven con simpatía" (Derecho mexicano. .., t. II, p. 686). En su obra más reciente (El nuevo derecho mexicano del trabajo, t. II, p. 474) insiste, sin embargo, en encontrarle unas virtudes que la práctica demuestra no son tales. No creemos que esto sea cierto ni siquiera ahora en que de nuevo se actualiza la institución. Ni a los trabajadores, ni a las empresas nacionales les interesa esta unidad de trato que deriva del contrato-ley. El propio Cavazos, hombre de profunda experiencia profesional sobre todo en conflictos colectivos, ha expresado en líneas impecables la opinión más común: "Generalmente —nos dice Cavazos Flores— los patrones no desean contratos-ley por considerar que establecer un rasero de igualdad de condiciones para todas las empresas perjudica ostensiblemente a las más pequeñas y los sindicatos estiman que con dichos contratos pierden control y autonomía por tener que sujetarse a criterios ajenos a su propia mesa directiva" (Ley Federal..., p. 418).
En realidad el contrato-ley favorece a las grandes empresas que por contar con más trabajadores, pueden decidir, con voto mayoritario, que se adopten condiciones económicas de tal naturaleza que las economías precarias de los medianos y pequeños industriales no puedan soportar. Y hay una verdad que no podemos desconocer: nuestra economía sigue siendo dependiente, pese a los esfuerzos heroicos en contra, de las empresas multinacionales. Los medianos y pequeños industriales son mexicanos y a ellos perjudica en vez de beneficiar, el contrato-ley.
En el orden sindical ocurre algo parecido. Los pequeños sindicatos de empresa y algunos de industria, pierden el control de las decisiones y éstas se toman de manera que favorezca a las grandes centrales. Y el pequeño sindicato, mayoritario y por lo tanto administrador del contrato-ley en una determinada empresa, no tardará en ser desplazado o absorbido por la central sindical. ¿Y quién puede dudar, dada nuestra amplísima experiencia de entreguismo sindical, que esa gran central no sea controlada, a su vez, por las empresas transnacionales?

El contrato-ley favorece, en nuestro concepto, al dumping, esa lacra del capitalismo que desplaza del mercado al pequeño capital, para cerrar después las puertas de las buenas condiciones de trabajo a los trabajadores, mediante el control directo o indirecto de las convenciones que aprueban los contratos-ley. Por ello lo vemos con antipatía. ¡Ojalá que estemos equivocados!
2. Concepto
En el art. 404 se describe razonablemente al contrato-ley en los siguientes términos:
"Contrato-ley es el convenio celebrado entre uno o varios sindicatos de trabajadores y varios patrones, o uno o varios sindicatos de patrones, con objeto de establecer las condiciones según las cuales debe prestarse el trabajo en una rama determinada de la industria, y declarado obligatorio en una o varias Entidades Federativas, en una o varias zonas económicas que abarquen una o más de dichas Entidades o en todo el territorio nacional."
De este concepto legal se desprende la evidente semejanza con el contrato colectivo. Sin embargo existen entre ambos diferencias importantes, unas simplemente de grado y otras que se refieren a sus elementos constitutivos que es importante analizar en particular.
3. Diferencias entre el contrato-ley y el contrato colectivo
Baltasar Cavazos apunta como principales diferencias entre el contrato-ley y el CCT, las siguientes:
"1. El contrato-ley es un contrato de industria. El contrato colectivo es un contrato de empresa.

2. El contrato-ley se solicita ante la Secretaría del Trabajo. El contrato colectivo ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje.

3. El contrato-ley debe otorgarse por varios patrones. El colectivo puede ser firmado por uno solo.

4. El contrato-ley es revisable 90 días antes de su vencimiento. El colectivo 60 antes de su vencimiento.
5. El contrato-ley no puede exceder de dos años. El contrato colectivo puede celebrarse por tiempo indefinido" (Ley Federal..., p. 418).
A lo señalado por Cavazos nosotros observaríamos lo siguiente:
1) El CCT es de empresa o establecimiento.

2) El CCT no se solicita ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje, sino ante el patrón. Lo que se plantea ante las Juntas es el emplazamiento a huelga que como instrumento de presión está señalado en los arts. 387 y 450-11.
Independientemente de lo anterior, creemos que Cavazos Flores no marcó una diferencia que es, en nuestro concepto, esencial, ya que atiende a la formación misma del negocio jurídico. En el CCT, según expusimos antes (supra, cap. LXVI, n9 4), el acto jurídico nace desde que se produce el acuerdo entre las partes. Para su validez debe otorgarse por escrito y su eficacia dependerá del depósito ante la JCA. En el contrato-ley, en cambio, la voluntad de la convención no es suficiente para que nazca: se precisa, además, de una declaración de autoridad, a cargo del presidente de la República o del gobernador del Estado que corresponda. Su vigencia, en principio, derivará de la publicación en el DO de la Federación o en el periódico oficial de la entidad federativa.
4. Naturaleza jurídica
Es inquietante el problema de la naturaleza jurídica del contrato-ley. Relata De la Cueva la polémica suscitada entre Kaskel, Sinz-heimer y Jacobi, de un lado y los maestros Hueck y Nipperdey del otro, respecto de la intervención del Estado en la atribución de obligatoriedad al convenio, para convertirlo en contrato-ley. Los tres primeros juristas alemanes, estudiando la naturaleza del decreto expedido por el Ministro del Trabajo, en el régimen de Weimar, lo calificaron del "reglamento legislativo". Hueck y Nipperdey, por el contrario, afirmaron que se trataba de un acto administrativo. "La declaración de obligatoriedad —dirán estos juristas— es un acto administrativo y no puede ser un reglamento legislativo. La declaración no crea normas jurídicas, esto es, no produce una reglamentación abstracta; sino que, por medio de ella, se establece que una pluralidad de trabajadores y patronos son partes en un contrato colectivo concreto. Este acto de administración, a diferencia de los actos relativos al contrato colectivo, es un acto de autoridad y pertenece al derecho público" (cit. por De la Cueva, t. II, p. 698).
De la Cueva, a la vista del régimen de la ley de 1931 se inclina también por la tesis de que se trata de un acto administrativo. "El mérito de Hueck-Nipperdey —dirá el maestro— consiste en haber revelado que el Poder Ejecutivo solamente interviene para extender a terceros una norma que ya existe" (p. 699).
No nos satisface la tesis anterior, porque no es cierto que exista previamente la norma, ni aun en el caso contemplado en la ley de 1931 de que se declare obligatorio un contrato colectivo anterior, solución que también contiene la ley vigente, aun cuando dé evidente preferencia a la formación nueva a través de la convención. Existe, sí, una disposición o un conjunto de disposiciones análogas, pero carecen del valor de normas generales. Son, de alguna manera, antes de la declaración de obligatoriedad, simples fuentes materiales del contrato-ley.
Estamos de acuerdo, en cambio, con De la Cueva, en que el acto de declaración de obligatoriedad ejecutado, bien por el presidente, bien por un gobernador, es un acto administrativo.
Ahora bien: ¿qué deriva de esta conjunción de voluntades particulares con una declaración estatal de obligatoriedad?
Evidentemente tenemos que encontrar la explicación en la presentación de instituciones parecidas. Y tal vez se deba a nuestra raíz civilista, pero es precisamente en las instituciones del derecho civil donde creemos haber encontrado la solución. Para nosotros se trata, simplemente, de un acto jurídico, en este caso, en lo esencial, de un acto debido de finalidad normativa, que por intervención del Poder Público se convierte en acto solemne, semejante al matrimonio y al testamento público. La solemnidad, que constituye un elemento de esencia en algunos negocios jurídicos es, por sí misma, un acto administrativo, ya que consiste en la participación constitutiva en el acto de un funcionario público.
La declaración de obligatoriedad, a cargo del titular del Poder Ejecutivo, es por otra parte, un acto análogo a la promulgación de las leyes, pero esta analogía no puede conducir a confundir al proceso de creación del contrato-ley, con un acto legislativo. La misma consideración cabe hacer respecto de la publicación en el Diario Oficial de la Federación o en algún periódico oficial de los Estados.
En esos instrumentos de publicidad no solamente tienen acogida los actos legislativos.
En virtud de lo expuesto afirmamos que la creación del contrato-ley se integra en un acto de Derecho social de realización obligatoria para los patrones, que por lo mismo tiene el carácter de "acto debido", con una definida finalidad normativa, y perfeccionado por un acto administrativo del Poder Ejecutivo que le atribuye el carácter de solemne. Conjuga, entonces, un acto de Derecho social con un acto de Derecho público. En definitiva: un acto social debido, normativo y solemne.
5. Formas de celerrarlo
En la ley de 1931, el contrato-ley que, en realidad, se denominaba "contrato colectivo de carácter obligatorio", aparecía regulado dentro del mismo capítulo dedicado al contrato colectivo, en general. Esto tenía una razón de ser, ya que no se celebraba el contrato-ley de manera especial. Simplemente, en los casos en que un contrato colectivo hubiese sido celebrado por las dos terceras partes de los patronos y trabajadores sindicalizados de determinada rama de la industria y en determinada región, por decreto del Poder Ejecutivo, federal o local, se declaraba su obligatoriedad (art. 58).
La nueva ley, reconociendo una realidad que superó a la vieja fórmula, planteó dos caminos diferentes. Éstos, como se señala en la "Exposición de Motivos", respondieron a una realidad indiscutida: el hecho de que todos los contratos-ley vigentes nacieron de una convención y al deseo de conservar, por respeto institucional, el primer procedimiento, no obstante ser inútil. "No se consideró conveniente suprimir la reglamentación actual, pero se incluyen diversos artículos que tienen por objeto dar vida al sistema de convenciones obrero-patronales" diría el legislador de 1970.
De esa manera la nueva ley consagra, en primer lugar, el procedimiento, que consiste en convocar a una convención obrero-patronal que aprueba un texto nuevo para el contrato-ley y, en segundo término, el viejo e inútil sistema de la declaración de obligatoriedad de un contrato existente.
6. La celebración mediante convención
La celebración mediante convención se lleva a cabo ocn un desarrollo análogo, en sus principales etapas, al proceso legislativo. Podemos dividir ese proceso de la siguiente manera:

1. Iniciativa.-Corresponde a "los sindicatos que representen las dos terceras partes de los trabajadores sindicalizados, por lo menos, de una rama de la industria en una o varias Entidades Federativas, en una o más zonas económicas, que abarquen una o más de dichas Entidades o en todo el territorio nacional" (art. 406).
2. Autoridad competente.-La Secretaría del Trabajo y Previsión Social, si la solicitud se refiere a dos o más entidades federativas o a industrias de jurisdicción federal; el gobernador del Estado o el Jefe del Gobierno del Distrito Federal, si se trata de industrias de jurisdicción local (art. 407).

3. Comprobación del requisito de mayoría.-Corresponde acreditarlo a los sindicatos, ante la autoridad competente (art. 408).
4. Facultad discrecional de la autoridad.-ha autoridad competente deberá determinar si, a su juicio, "es oportuna y benéfica para la industria la celebración del contrato-ley" (art. 409). Se trata, evidentemente, de una facultad discrecional.
5. Convocatoria-La autoridad publicará una convocatoria en el Diario Oficial de la Federación o en el periódico oficial de la entidad federativa y en periódicos y otros medios que juzgue adecuados, señalando el lugar en que habrá de celebrarse la convención, y la fecha de la reunión inaugural. Ésta será fijada dentro de los siguientes treinta días (art. 410).
6. Convención-La autoridad competente deberá presidir la convención directamente o por medio de representante. La propia convención formulará su reglamento e integrará las comisiones que juzgue necesarias (art. 411).
7. Aprobación.—El acuerdo final de la convención, proponiendo el texto definitivo del contrato-ley requiere de la aprobación de los sindicatos y patrones que representen, por lo menos, las dos terceras partes de los trabajadores sindicalizados (art. 414).
8. Declaración de obligatoriedad.-Corresponde hacerla al presidente de la República o al gobernador del Estado. La autoridad ordenará, al mismo tiempo su publicación (art. 414).
9. Publicación—Se lleva a cabo en el Diario Oficial de la Federación o en el periódico oficial de la entidad federativa (art. 414).
10. Iniciación de la vigencia—El contrato-ley produce efectos a partir de la fecha de su publicación, salvo que la convención señale una fecha distinta (art. 416).
7. La declaración de obligatoriedad de un contrato colectivo anterior
Para que un CCT ya existente se declare obligatorio, es preciso que haya sido celebrado, según expresa el art. 415, por las dos terceras partes de los trabajadores sindicalizados en determinada rama de la industria, en una o varias entidades federativas, en una o varias zonas económicas, o en todo el territorio nacional. En realidad no debe interpretarse en forma estricta esta disposición, ya que puede darse el caso de que no se haya celebrado por sindicatos con esa representación, pero que posteriormente se integre esa mayoría como resultado de una labor de proselitismo.
Las diferentes etapas del proceso de elevación a contrato colectivo obligatorio, son las siguientes:
1. Iniciativa— Pueden formular la solicitud los sindicatos de trabajadores o los patrones que representen por lo menos a las dos ter ceras partes de los trabajadores sindicalizados sujetos al contrato colectivo (arts. 415-1 y II).
2. Autoridad competente.- Deben conocer de la solicitud las mismas autoridades, esto es, el secretario del Trabajo, el gobernador, del estado o el Jefe de Gobierno del Distrito Federal (art. 415-1).
3. Comprobación del requisito de mayoría.--Tanto los sindicatos de trabajadores como los patrones que hubieren formulado la solicitud, acreditarán la representación mayoritaria ante la autoridad competente (art. 415-11).
4. Requisitos» de la solicitud—Debe acompañarse a la solicitud la copia del contrato colectivo que se pretenda se declare obligatorio, indicando ante qué autoridad está depositado (art. 415-III).
5. Trámite de la solicitud.—Ta autoridad competente, después de comprobar el requisito de mayoría, debe ordenar su publicación en el Diario Oficial de la Federación o en el periódico oficial de la entidad federativa, señalando un término no menor de quince días para que los interesados formulen oposiciones (art. 415-IV).
En ese momento el proceso se bifurca, planteándose las siguientes hipótesis:
a) No se formula oposición. La autoridad competente "declarará obligatorio el contrato-ley en la rama de la industria considerada, para todas las empresas o establecimientos que se establezcan en el futuro en la entidad o entidades federativas, en la zona o zonas que abarque o en todo el territorio nacional (art. 415-V y 414).
b) Se formula oposición. En ese caso los interesados tendrán un término de quince días para presentar por escrito sus observaciones, acompañadas de las pruebas que la justifiquen (art. 415-VI, a)). A partir de ese momento, en ejercicio de una facultad discrecional, la autoridad competente "podrá declarar la obligatoriedad del contrato-ley" (art. 415-VI, b)).
6. Publicación.—Se llevará a cabo en el DO de la Federación o en el periódico oficial de la entidad federativa (art. 416).
7. Iniciación de la vigencia.—-Entrará en vigor el contrato-ley precisamente a partir de la fecha de su publicación, salvo que la convención determine una fecha diferente (art. 416).
8. Los conceptos "ambiguos"
La celebración de los contratos-ley o la declaración de obligatoriedad de un CCT descansan en dos conceptos cuya ambigüedad priva al procedimiento del requisito de certeza, esto es, seguridad jurídica, que debe de cumplir un adecuado sistema normativo.
Son dos las cuestiones que surgen y reclaman una resolución adecuada: ¿Cómo determinar y probar que se cumple el requisito de mayoría? ¿Qué se entiende por "rama de la industria"?
No es éste el lugar para contestar ambas preguntas. Lo fundamental es advertir que en esta materia el Estado tiene un margen indebido de discrecionalidad, no autorizado explícitamente por la norma, pero que puede derivarse maliciosamente de su contexto, que ubica a los contratos-ley en el peligrosísimo terreno de las decisiones políticas.
No existe un control adecuado, de tipo estadístico, que tenga valor suficiente para expedir certificaciones de los trabajadores sindicalizados en una determinada zona. Ni tampoco existe un instituto capacitada para certificar las industrias establecidas clasificadas por actividad. Por otra parte el concepto de "rama de la industria" es lo suficientemente ambiguo para permitir que el Estado intente manejar las cosas a su gusto: v. gr., en el caso del contrato colectivo para el radio y la televisión que son actividades industriales esencialmente diferentes, lo que no ha sido obstáculo para que la Secretaría del Trabajo las hubiese considerado merecedoras de un trato laboral uniforme. Todo esto hace de los mecanismos estudiados un instrumento poco confiable.
9. El contenido del contrato-ley
La ley no es rigurosa al determinar el contenido del contrato-ley. En realidad reitera que debe de contener las disposiciones que integran el elemento normativo de los contratos colectivos de trabajo (jornadas de trabajo; días de descanso y vacaciones y el monto de los salarios) y, además, los siguientes datos:
1. Nombre y domicilio de los sindicatos de trabajadores y de los patrones que concurrieron a la convención.

2. La entidad o entidades federativas, la zona o zonas que abarque o la expresión de regir en todo el territorio nacional.
3. Su duración, que no podrá exceder de dos años.
4. Las demás estipulaciones que convengan las partes (art. 412).
Respecto del contrato colectivo previamente existente y declarado obligatorio, la ley es omisa en cuanto a su contenido Sin embargo con la excepción de la referencia a la convención, que no se celebra en ese caso, parece que es aplicable también, en esa hipótesis, lo ordenado en el art. 412.
En nuestro concepto tiene plena validez, respecto del contrato-ley, la teoría sustentada por De la Cueva a propósito de los elementos que integran al contrato colectivo y que antes expusimos (supra capítulo LXVI), con la aclaración de que en este caso la "envoltura", o 'normas de vigencia", por mandato del art. 412-III se convierte en un elemento estructural.
10. La administración del contrato-ley
La actuación de los sindicatos, con respecto al contrato-ley, puede verse desde dos ángulos diferentes. El primero atiende a la celebración misma del contrato-ley o la declaración de obligatoriedad de un contrato colectivo ya existente. El segundo se refiere a la representación de los trabajadores en alguna de las empresas o establecimientos sujetos al contrato-ley.
En la segunda situación, la administración del contrato-ley corresponderá al sindicato que represente, dentro de la empresa o establecimiento, el mayor número de trabajadores (art. 418).

¿Qué entendemos por "administración de un contrato colectivo o contrato-ley? En realidad este concepto expresa, simplemente, que al sindicato mayoritario corresponderá el ejercicio de las acciones colectivas derivadas de la existencia del contrato-ley en la empresa o establecimiento de que se trate. Estas acciones se referirán a la representación de los intereses individuales para el efectivo cumplimiento del elemento "normativo"; a la exigencia del cumplimiento, en favor del propio sindicato, del elemento "obligatorio" y, por último, a la representación del interés colectivo por lo que hace a las acciones vinculadas a la vigencia del contrato-ley. Esto último significa, de manera particular, promover oportunamente la revisión del contrato-ley, concurrir a la convención que estudiará sus reformas y decretar, en su caso, la huelga, de no llegar a un acuerdo colectivo en la revisión.
Un problema interesante, a este respecto, deriva del hecho de que un sindicato se abstenga de emplazar a huelga para la revisión o no la estalle pese a que no se alcanzó un acuerdo en la convención. En nuestro concepto, aquí se debe atender a si la mayoría de las dos terceras partes a que se refiere el art. 406, promovió y estalló la huelga. De no ser así, el contrato-ley se entenderá automáticamente prorrogado, si no se llega a un acuerdo en la convención (art. 420).

A los sindicatos no les llama la atención ejercer solamente la función de "veladores" por la aplicación y revisión oportuna de los contratos-ley. De ahí que si no median razones y consignas políticas, prefieran mantener sus relaciones en base solamente a los contratos colectivos de trabajo.
11. La revisión del contrato ley
La revisión de los contratos-ley se somete, en general, a las mismas disposiciones que regulan su celebración. Podemos señalar las siguientes etapas:
1. Iniciativa.-Pueden solicitarla los sindicatos de trabajadores o los patrones que representen a las dos terceras partes, por lo menos, de los trabajadores sindicalizados (art. 419-1).
2. Autoridad competente.-La misma autoridad que intervino originalmente (STPS, gobernador de un Estado o Jefe del Gobierno del D.F.) (art. 419-11).
3. Plazo para so licitarla.-Noventa días antes del vencimiento, por lo menos, si se trata de la revisión bienal (art. 419-11) y sesenta días antes, por lo menos, si se trata de los tabuladores de salarios en efectivo, por cuota diaria que se revisan anualmente (art. 419 bis).
4. Trámite de la solicitud.- La autoridad, después de verificar el requisito de mayoría, convocará a las partes interesadas a una convención, que se llevará a cabo en los mismos términos de la convención a que se refiere el art. 411 (art. 419-III).
5. Declaratoria, publicación e iniciación de la vigencia.—En caso de que las partes lleguen a un acuerdo, la autoridad competente ordenará la publicación del convenio en el DO de la Federación o en el periódico oficial de la entidad federativa. Las reformas surtirán efectos a partir del día de su publicación, o desde la fecha señalada por Convención (art. 419-IV). Es de advertir que en esta situación la autoridad no formula declaración de obligatoriedad y sólo cumple la formalidad de ordenar y llevar a cabo la publicación.
En caso de que ninguna de las partes solicite la revisión o no se ejerza el derecho de huelga, en nuestro concepto, por la mayoría prevista en el art. 406 (dos terceras partes de los trabajadores sindicalizados), el contrato-ley quedará automáticamente prorrogado por un período igual al fijado para su duración (art. 420).
12. Convenios especiales
La ley no menciona la posibilidad de que se celebren convenios especiales que otorguen a los trabajadores de una determinada empresa o establecimiento, mejores condiciones de las establecidas en el contrato-ley. ¿Es válido este procedimiento? ¿Qué acciones pueden derivar, en su caso, de ello?
Nada impide, en nuestro concepto, que así ocurra. El contrato-ley adquiere la jerarquía de norma general para una rama de la industria e integra, por ello, un derecho mínimo en favor de los trabajadores. Se trata de lo que la doctrina moderna denomina "convenios articulados". Podría darse el caso de que el sindicato logre un convenio colectivo superior al contrato-ley que produciría, respecto de éste, los mismos efectos que los CCT, respecto de la ley. ¿Podría, entonces, el sindicato, promover en los términos ordinarios su revisión, con emplazamiento a huelga? Creemos que no, ya que la acción de revisión es colectiva, respecto de toda la rama de la industria y sólo es procedente si la ejercen los sindicatos que representen las dos terceras partes, por lo menos, de los trabajadores sindicalizados.
13. La terminación del contrato-ley
La ley señala dos situaciones en que el contrato-ley termina: por mutuo consentimiento de las partes que representen la mayoría de las dos terceras partes de los trabajadores sindicalizados o si, al concluir la revisión, los sindicatos de trabajadores y los patrones, no llegan a un acuerdo, salvo que los primeros ejerzan el derecho de huelga (art. 421, en el que el legislador igual que en el art. 420, de nuevo manda a los trabajadores a "ejercitar" el derecho de huelga).
Es interesante anotar lo siguiente: si las partes no piden la revisión, el contrato se prorroga. Por el contrario, si no se ponen de acuerdo en la revisión, el contrato-ley se termina. ¿Es correcta esta solución diferente para dos situaciones análogas? Para nosotros no lo es.

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