Origen y evolución histórica: De las ccee a la ue. La dinámica del proceso de integración: Ampliación vs profundización. La ampliación (adhesiones pasadas y futuras), la profundización (etapas y perspectivas), el carácter abierto pero (políticamente) irreversible del proceso de integración






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DERECHO COMUNITARIO

TEMA 1: DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIÓN EUROPEA:
Origen y evolución histórica: De las CCEE a la UE. La dinámica del proceso de integración: Ampliación vs profundización. La ampliación (adhesiones pasadas y futuras), la profundización (etapas y perspectivas), el carácter abierto pero (políticamente) irreversible del proceso de integración:
La cooperación y la integración en Europa:

La UE es el fruto de un proceso histórico de articulación del espacio europeo y constituye una manifestación singular dentro de la categoría de las organizaciones internacionales.

- Organizaciones de cooperación y organizaciones de integración:

Los Estados interesados en desarrollar entre sí fórmulas de cooperación pueden limitarse a establecer simples mecanismos de concertación, a través de la celebración de tratados internacionales o el desarrollo de conferencias internacionales. Pueden, sin embargo, instituir fórmulas permanentes de cooperación. La opción por estas fórmulas puede perseguir objetivos limitados o, por el contrario, propiciar una creciente interpenetración entre los Estados participantes. En el primer caso, los Estados instituyen organizaciones internacionales a las que asignan como objetivos orientar o armonizar el comportamiento de los Estados miembros con vistas a la consecución de objetivos de interés común, confiándoles la difusión de información, realización de estudios, etc., que pueden concluir con la adopción de meras recomendaciones dirigidas a la atención de los Estados miembros o en la celebración de tratados internacionales promovidos por la propia organización. Estas organizaciones son conocidas como las organizaciones de cooperación.

Frente a ellas, coexiste otro modelo de organizaciones a las que se asignan funciones de mayor alcance y a las que se han definido como aquéllas que trascienden al imperativo de la cooperación a que responde toda organización internacional para plasmar la alineación de ciertas competencias soberanas en la búsqueda de una unidad superior en cuyo interior las fronteras se hacen más flexibles y permeables. Estas organizaciones son conocidas como las organizaciones de integración.
En cuanto a las organizaciones de cooperación:

  • Se caracterizan por constituirse con respeto al concepto de soberanía de los Estados participantes; la organización es una mera fórmula de cooperación que no atenta contra la soberanía de aquéllos.

  • Carecen de poderes propios similares a los estatales.

  • Poseen una estructura institucional simple, nucleada en torno al órgano formado por los representantes de los Estados (organización intergubernamental); de existir otros órganos, se trata en todo caso de órganos de naturaleza consultiva o subordinados al primero.

  • El proceso de toma de decisiones en el órgano intergubernamental se acomoda al respeto de la soberanía de los Estados miembros, al no quedar obligados más que los Estados que han consentido.

  • El ordenamiento jurídico se caracteriza por su sencillez y por poseer una naturaleza “ad intra” de la propia organización: Los problemas jurídicos no conciernen más que a la administración interna de la organización.

  • Su personalidad internacional está reducida al mínimo, careciendo incluso de ella en ocasiones.


En cuanto a las organizaciones de integración, éstas destacan por:

  • Llevar a cabo una superación o una modulación del ejercicio de la soberanía de los Estados participantes en áreas concretas. Los Estados miembros consienten en autolimitar sus poderes en determinados aspectos y en coherencia con ello crean o atribuyen las competencias necesarias en favor de la organización.

  • Disponer de poderes propios similares a los desempeñados por los órganos superiores del Estado antes de la transferencia, los cuales son ejercidos por la propia organización de modo inmediato, pudiendo afectar a los nacionales de los Estados miembros.

  • Dotarse de una estructura institucional compleja, en la que además de órganos intergubernamentales se advierte la presencia de órganos formados por personas que no son representantes de los Estados y que también participan en el poder de decisión; asimismo, dotarse de un sistema de recursos propios.

  • En los órganos intergubernamentales, las decisiones o acuerdos pueden ser adoptados según las reglas de la mayoría, de forma que los Estados miembros no pueden impedir quedar vinculados incluso a decisiones que no han consentido.

  • Su ordenamiento jurídico está muy desarrollado, posee una naturaleza “ad extra” y una complejidad similar a la de un ordenamiento estatal, pudiendo crear directamente en la esfera jurídica de los particulares derechos que los tribunales de justicia internos están obligados a tutelar.

  • Tienen plena personalidad jurídica.

- El contexto histórico del proceso de cooperación e integración europea:

El contexto histórico en el que surgen las distintas iniciativas de organización está caracterizado por tres notas:

  • La sucesión de dos guerras mundiales en el espacio de dos generaciones genera la conciencia de la necesidad de garantizar un sistema de seguridad colectiva, un nuevo sistema de equilibrio y de paz.

  • Es una época de crisis económica producida por la guerra y es necesario reconstruir las economías de los Estados beligerantes, al tiempo que los Estados Unidos necesitan dar salida a los excesos de capacidad productiva industrial generada por la economía de guerra mediante la creación de nuevos mercados.

  • Se ha producido una bipolarización del orden internacional, que se traduce en una política de bloques que impregna los ámbitos económico, político, de seguridad y defensa e ideológico.


Esta situación de Europa y la búsqueda de soluciones a los anteriores factores promueve una serie de iniciativas en las relaciones interestatales que comparten una idea: La construcción europea como el único medio de evitar un nuevo enfrentamiento en el continente. En la base de las diferentes propuestas, subyace la idea de Europa como unidad, en efecto, Europa se concibe como una entidad espacial desde el punto de vista geográfico, una herencia histórica común y una virtualidad política, aunque es evidente que en la realidad estas percepciones de Europa no se cumplen totalmente.

El instrumento para reconstruir política, económica o defensivamente el espacio europeo van a ser las organizaciones internacionales y, dentro de ellas, la construcción política de la Europa occidental ha estado presidida básicamente por dos estrategias: La estrategia de la cooperación y la estrategia de la integración.

En concreto, la mayoría de las organizaciones internacionales europeas se van a constituir bajo el principio de la cooperación y sólo el proceso de las Comunidades Europeas surge articulado sobre la idea de integración. Por otra parte, la bipolarización va a impedir que las fórmulas de cooperación institucionalizada aglutinen el conjunto de Estados europeos, creándose en cambio estructuras más o menos paralelas en cada uno de los bloques rivales.
El proceso de integración europea:

- Antecedentes históricos de la idea de integración europea:

En 1945 se desarrolla en París la Conferencia Federal Europea, de carácter no gubernamental.

En 1946 Churchill formula la idea de constituir una especie de Estados Unidos de Europa.

En 1947 tiene lugar en Montreux una reunión europea de federalistas.

En 1948, La Haya es el escenario del Congreso de Europa, donde 800 delegados no gubernamentales se manifiestan en favor de una Europa unida.

Todos estos acontecimientos culminan con la creación de numerosas organizaciones de carácter gubernamental y no gubernamental.
- Las Comunidades Europeas:

Robert Schuman dijo que Europa no se hará de un solo golpe ni en una construcción de conjunto, sino que se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho.

Con este objetivo y teniendo presente que la reunión de las naciones europeas exigiría en primer termino la eliminación de la oposición secular de Francia y Alemania, Schuman, el Ministro francés de AAEE, proponía una acción sobre un punto limitado, pero decisivo y en concreto proponía colocar el conjunto de la producción franco – alemana de carbón y acero bajo una Alta Autoridad común, en una organización abierta a la participación de los demás países de Europa.

Fruto de la invitación contenida en la declaración es la creación, con la participación de Francia, la República Federal de Alemania, Luxemburgo, los Países Bajos, Italia y Bélgica, de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
- La creación de las Comunidades Europeas: El 18 de Abril de 1951 los Ministros de AAEE de estos Estados firmaban en París el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), el cual entró en vigor en 1952.

Los seis Estados parecen decididos a agilizar la labor de integración europea, firmando el 27 de mayo de 1952 un tratado por el que instituyen una Comunidad Europea de Defensa, con el objetivo de poner en común sus respectivas fuerzas armadas, subordinándolas a una autoridad común.

La Asamblea de la CECA elabora un proyecto de tratado en el que se prevé la institución de una Comunidad Política Europea, dotada de órganos y competencias que la asemejarían a una federación de Estados.

El fracaso de estos ambiciosos proyectos de integración política y militar impone sólo su reorientación propiciando una vuelta a los orígenes, pues triunfa, a partir de este momento, en la práctica la tesis funciona1ista que propugna una integración parcial por sectores económicos, de modo que la propia dinámica del proceso irá planteando la necesidad de unificar otros sectores y así hasta alcanzar la plena integración.

Los seis participan en la Conferencia de Mesina, en donde se gestan las líneas de lo que serán la CEE (Comunidad Económica Europea) y la Comunidad Europea de Energía Atómica (CEEA).
- Los tratados constitutivos: Es posible establecer claras diferencias entre los diferentes tratados constitutivos.

En atención a las materias sobre las que versan es inequívoco el mayor grado de especialización que revisten los dos tratados sectoriales, el Tratado CECA y el Tratado CEEA (Tratado EURATOM), por interesar específica y respectivamente a la instauración de un vasto mercado común del carbón y del acero y a la creación y desarrollo de una poderosa industria nuclear; frente a los cuales, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea se caracteriza por su mayor alcance, al prever la creación de un mercado común operativo en el territorio de los Estados miembros, instituyendo al efecto una unión aduanera, garantizando además la libre circulación de los factores de producción y protegiendo la libre competencia de los operadores económicos en el interior de ese mercado.

En atención al contexto histórico en que se elaboran, hay que distinguir entre el Tratado CECA y los Tratados CEE y CEEA. En el primero, la firme apuesta por la integración se traduce en el establecimiento como órgano principal en la gestión de la comunidad de una alta autoridad, integrada por personalidades independientes de los Estados miembros, a la que se confía la administración del mercado común, asignándosele los necesarios poderes de decisión reglamentaria y administrativa y los recursos propios necesarios para financiar sus intervenciones con independencia de los Estados. En cambio, los tratados CEE y CEEA se caracterizan por apostar por un esquema institucional menos abiertamente supranacional; el centro de gravedad del sistema institucional reposa sobre el órgano intergubernamental (el Consejo); por lo mismo, en lo inmediato, las nuevas Comunidades carecen de la autonomía financiera reconocida a la CECA.
- Evolución institucional, profundización comunitaria y ampliación:

En 1957 comienza un proceso de unificación institucional que tiene por objetivo el dotar al conjunto de estas organizaciones de una estructura institucional única, sin merma de la condición jurídica independiente y distinta de cada una de las comunidades existentes.

La firma de los tratados constitutivos de la CEEA y de la CEE se acompañaba en la misma fecha de la firma de un tercer tratado relativo a ciertas instituciones comunes, con el cual se dotaba al conjunto de ellas de una única Asamblea y un único Tribunal de Justicia, proceso que se culmina el 8 de abril de 1965 con la firma del Tratado de Bruselas, conocido como Tratado de Fusión de los Ejecutivos, con el cual se instituyen formalmente un Consejo y una única Comisión, alta autoridad para el conjunto de las tres comunidades.

El TJCE, a través de su jurisprudencia, comienza a consolidar, desde una perspectiva de integración, categorías clave en la configuración del ordenamiento jurídico comunitario.

Los años 60 se caracterizan por plantear una excepcional coyuntura económica que beneficia especialmente a los Estados miembros de las Comunidades Europeas. Esta circunstancia motivará la solicitud de adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas, petición a la que se dará curso en la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en La Haya el 1 y 2 de diciembre de 1969, culminando las negociaciones con la firma el 22 de enero de 1972.

Los años 70 se encuentran marcados por la expansión de las Comunidades Europeas. Ampliación y profundización constituyen dos signos inequívocos: Respecto a la ampliación, en esta época se presentan nuevas solicitudes de adhesión por parte de los Estados mediterráneos: Grecia, el 12 de junio de 1975, Portugal, el 28 de marzo de 1977, y España, el 28 de julio de 1977.

La solicitud griega se materializa con la firma de las Actas de Adhesión el 28 de mayo de 1979, haciéndose efectiva el 1 de enero de 1981.

Las peculiaridades que entrañaba la integración de los países ibéricos harán necesarias arduas negociaciones que sólo se verán culminadas en la década posterior.

Por lo que respecta a la profundización, ésta se traducirá en una consolidación de las mismas y en una intensificación del proyecto comunitario. En este período culmina la instauración de la Unión Aduanera, al tiempo que se introducen importantes reformas en materia financiera.

También se asiste al embrión de la futura Unión Económica y Monetaria, el fondo europeo de cooperación monetaria y la unidad de cuenta europea.

La década de los 80 se presenta bajo el signo de la espera. Si, por un lado, se consolidó la apertura hacia el Sur, con el ingreso de España y Portugal el 1 de enero de 1986, por otro lado, durante este período las comunidades habrán de hacer frente al mismo tiempo a una crisis financiera de primera magnitud, en tanto que Gran Bretaña se obstinará en plantear un contencioso con los restantes Estados miembros en el ámbito de la producción agrícola.

La década de los 90 se inicia bajo el signo de la esperanza. El incremento del número de miembros, además de acrecentar sensiblemente las desigualdades en el seno de la Unión Europea hará insoslayable el debate acerca del modelo institucional y en el fondo hará necesario definir con claridad la naturaleza y el futuro del proceso de integración.

La conciencia entre los Estados miembros de la necesidad de afrontar este reto explica los hitos recientes a través de los cuales se ha tratado de ir en busca de ese nuevo modelo: Las Conferencias Intergubernamentales de 1990 y 1996.
- El tratado de la Unión Europea:

El tratado de la Unión Europea (TUE) es el resultado de los trabajos desarrollados desde diciembre de 1990 por sendas Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria, sintetizados en un único texto, adoptado y autenticado en Maastricht el 7 de febrero de 1992.

- Estructura y contenido del TUE: El TUE envuelve los tratados constitutivos sobre los que se asienta y está redactado para insertar en un cuerpo único casi todo el Derecho Constitucional comunitario.

El TUE integra los tratados constitutivos y al mismo tiempo engloba la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Cooperación en Asuntos de Justicia y en Asuntos de Interior (CAJAI). Estos cinco elementos se unifican por medio de unas disposiciones comunes y unas breves disposiciones finales sobre entrada en vigor, revisión y futuras adhesiones al tratado.

La Unión Europea carece de una estructura institucional propia, sólo el Consejo Europeo, reunión de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros y del Presidente de la Comisión de las Comunidades Europeas, puede caracterizarse en un sentido amplio como órgano de la Unión.

En lo que respecta a las disposiciones relativas a la modificación de los tratados constitutivos, el TUE confirma el hasta entonces Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea.
Contenido de las modificaciones incorporadas al TCE:

  • La ampliación del ámbito competencial comunitario, con atribución total o parcial de nuevas competencias a la Comunidad Europea como cultura, salud pública, así como reforzando la acción comunitaria en sectores como el medio ambiente o el desarrollo tecnológico.

  • El establecimiento de la Unión Económica y Monetaria (UEM), por la que se coordinan las políticas económicas de los Estados miembros y se instaura una política monetaria común, simbolizada por la sustitución de una moneda nacional por una única.

  • La ciudadanía de la Unión Europea, concepto con el que se supera la visión del nacional de otros Estados miembros como un “extranjero privilegiado”, al reconocer un estatuto jurídico común a todos los nacionales de los Estados miembros que comporta la atribución de un elenco común de derechos jurídico – públicos a las personas físicas y eventualmente a las jurídicas.

  • La reforma institucional: Incremento de los poderes del Parlamento Europeo que se convierte en institución colegisladora en relación con los actos adoptados en virtud del nuevo procedimiento de codecisión. Se establece la figura del Defensor del Pueblo como comisionado de la institución parlamentaria y se confiere al Parlamento una participación efectiva.


Otras innovaciones se producen en relación con el Tribunal de Cuentas, al que, con miras a reforzar el control económico comunitario y el rigor en la disciplina presupuestaria, se le eleva al rango de quinta institución. También constituye una innovación relevante la creación del Comité de las Regiones, integrado por representantes regionales y locales, al que se dota de una función consultiva.
- Los pilares intergubernamentales: PESC y CAJAI: Aunque resulta inevitable ver en la PESC la continuidad de la anterior Cooperación Política Europea en materias de política exterior, el TUE introduce sustanciales innovaciones en este ámbito, como la aparición del concepto de “acción común”, decidida por el Consejo sobre la base de las orientaciones del Consejo Europeo, y la posibilidad de que en el marco de esa “acción común” se produzcan en el seno de aquél votaciones ya con arreglo a la regla de la unanimidad, ya con arreglo al procedimiento de la mayoría cualificada reforzada.

La Cooperación en los Ámbitos de la Justicia y de los Asuntos de Interior (CAJAI) es un variado “cajón de sastre” en el que aparecen sujetas a la cooperación intergubernamental materias heterogéneas: Política de asilo, tránsito de personas, inmigración, represión del narcotráfico, etc. No obstante, también en este ámbito podrá el Consejo adoptar acciones comunes y celebrar convenios internacionales, obligándose los Estados miembros a sostener posiciones comunes en las Organizaciones Internacionales de las que sean miembros.

Estos dos pilares intergubernamentales presentan sensibles diferencias respecto de los pilares propiamente comunitarios.

- La conferencia intergubernamental de 1996 y el Tratado de Ámsterdam:

- La reforma del TUE y la Conferencia Intergubernamental de 1996: El Tratado de Maastricht preveía la convocatoria en 1996 de una conferencia intergubernamental con miras a la revisión de las políticas y formas de cooperación para asegurar la eficacia de los mecanismos e instituciones comunitarias.

Los trabajos preparatorios se sucedieron en diversas fases:

  • Enero – junio 1995: Las distintas instituciones elaboraron informes sobre el funcionamiento del TUE y las propuestas de reforma.

  • Julio – diciembre del 1995: El grupo de reflexión elaboró su propio informe, el cual fue presentado al consejo Europeo de Madrid.

  • Se inicia con la inauguración solemne de la conferencia intergubernamental de 29 de marzo del 1996 en Turín.

Los trabajos preparatorios los concretaban en la fórmula de responder a los retos presentes y futuros de la Unión Europea, tanto en el orden interno como en el plano de las relaciones exteriores.

Los resultados de la negociación en el seno de la conferencia no han respondido ni de lejos a las previsiones, se ha hablado de una ocasión perdida o de “mucho ruido y pocas nueces”, si bien no han faltado voces que resaltan el hecho de que se haya afianzado la evolución iniciada con el Tratado de Maastricht.

- Estructura formal del Tratado de Ámsterdam: Por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos.

Formalmente el texto del tratado se inserta en el cuerpo del acta final de la conferencia intergubernamental, acompañándose de 13 protocolos. También se insertan en el texto del acta final un conjunto de declaraciones anejas adoptadas por la conferencia y se incorporan unas declaraciones.

- La incidencia del Tratado de Ámsterdam en el derecho originario: La entrada en vigor del tratado el 1 de mayo de 1999 ha supuesto una modificación de los Tratados Constitutivos de la UE y de las CE y en menor medida del resto del derecho originario. La reforma tiene carácter dual, pues comprende tanto aspectos sustantivos como formales.

En el plano formal, este tratado prevé en sus disposiciones generales y finales una nueva numeración del TUE y del TCE. No efectúa una modificación de los tratados, por lo común se limita a eliminar disposiciones concretas ya caducas o con carácter excepcional o a modificarlas. La revisión se complementa con una refundición oficiosa, carente de valor jurídico, efectuada por la Secretaría General del Consejo y publicada como versión consolidada del TUE y del TCE.

En el plano material, dicho tratado supone un nuevo paso en el proceso de integración comunitaria. Rasgos:

  • El reforzamiento del principio democrático como fundamento de la Unión Europea (artículo 6.1 del TUE). Dicho principio se refuerza mediante la posibilidad de suspender al Estado miembro que viole grave y persistentemente los principios enunciados.

  • El establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia que se articula mediante el pilar de cooperación policial y judicial en materia penal y de otro mediante un nuevo Título IV del TCE.

  • El mantenimiento del principio de cooperación intergubernamental en política exterior y seguridad común: En la política exterior se simplifican levemente los procedimientos de adopción de decisiones, sustituyendo en algunos casos la exigencia de unanimidad por mayoría cualificada, se prevé la estrategia común, se posibilita la abstención constructiva, que por esta vía se desvincula de la decisión común pero no la imposibilita, y se crea la figura de un alto representante para la PESC, el Secretario General del Consejo.

Las modificaciones en el campo de seguridad común son aún menores: Introduce desarrollos de indudable significación en la actualidad como la eventual articulación de la participación en operaciones de naturaleza humanitaria y mantenimiento de la paz.

  • El establecimiento de medios de corrección de los efectos negativos del mercado interior mediante la comunitarización de la política social y el establecimiento de una política de empleo. En materia de empleo, el tratado tiene como objetivo promover un alto nivel de empleo.

  • La ampliación de las competencias del Parlamento Europeo y del Tribunal de Justicia: El tratado ha venido a reforzar el papel del Parlamento Europeo como verdadero colegislador junto con el Consejo al ampliar el ámbito del procedimiento de codecisión y modificar su tramitación, también ha simplificado los procedimientos legislativos que quedan reducidos a tres (codecisión, dictamen conforme y consulta) y ha ampliado los ámbitos de decisión sujetos a mayoría cualificada en el seno del Consejo.

  • Introducción de la cooperación reforzada o principio de flexibilidad: En lo sucesivo se posibilita formalmente que una mayoría de los Estados miembros de la UE establezcan entre sí una cooperación más estrecha en ciertas materias sin necesidad de que la compartan todos los miembros de la UE. El mecanismo impide que la renuncia de un Estado bloquee el proceso de integración europea, constituye un factor de riesgo para el proceso de Unión Europea, ya que se varía la intensidad de relación entre los distintos miembros en el seno de una organización única que mantiene el objetivo de alcanzar una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa.

El régimen de cooperación reforzada se configura como un recurso excepcional y de naturaleza subsidiaria, ya que sólo se admite si no fuera posible alcanzar los objetivos perseguidos por los Estados miembros que la postulan por medio de los procedimientos establecidos con carácter general en los tratados. El régimen de cooperación reforzada tiene bases jurídicas específicas en el pilar relativo a la cooperación policial y judicial en materia penal y en el TCE. La cooperación reforzada rige en virtud del Protocolo anejo al TUE y al TCE en el acervo de Schengen, constituido por los acuerdos relativos a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes.

En suma, los cambios introducidos por los Tratados de Maastricht y de Ámsterdam sin complejos y la ambigüedad del lenguaje utilizado obedece a las diferentes concepciones que existen entre los Estados miembros acerca del proceso de integración europea.
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