El análisis costo-beneficio y la viabilidad de los proyectos en el sector público






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EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Y
LA VIABILIDAD DE LOS PROYECTOS
EN EL SECTOR PÚBLICO


Alejo Villarreal C.*

Introducción

El Análisis Costo-Beneficio (ACB) puede ser considerado como un sistema de información relevante para la eficiencia en el sector público. Su propósito es servir de apoyo en la toma de decisiones, aun cuando no las determina. El ACB proporciona información relacionada con la eficiencia distributiva de las opciones de inversión; En éste sentido, permite a los ciudadanos evaluar a los responsables de las políticas públicas y a su vez permite a éstos un mejor control de sus subordinados. La introducción del ACB al proceso de toma de decisiones en el sector público fue parte de un movimiento progresista que buscaba introducir los métodos y técnicas científicos al gobierno (Nelson 1987).

El ACB ha sido utilizado de manera informal desde hace mucho tiempo; entre sus usuarios podemos destacar a Benjamin Franklin, quien hace referencia al razonamiento fundamental de hacer un balance de los pros y contras en una carta fechada el 19 de septiembre de 1772, en Londres, Inglaterra (Gramlich 1981). Sin embargo, se atribuye al economista Francés Jules Dupuit su uso formal en el siglo XIX. Otros autores (Hamley & Splush 1993) describen el desarrollo del ACB en los Estados Unidos atribuyéndole la paternidad al Secretario del Tesoro en esa época, Albert Gallatin.

Las bases teóricas del ACB de proyectos sociales han sido ampliamente estudiadas por diversos autores. Sin embargo debemos reconocer que su aplicación, particularmente en los países en desarrollo, presenta especiales dificultades; en parte debido a la falta de información confiable, personal capacitado, y en algunos casos, a la falta de una cultura política de responsabilidad en la toma de decisiones.

Tanto el ACB como cualquier otra metodología que requiera de información precisa, capacitación adecuada y responsabilidad política, son cada día más aceptadas, dada la corriente global hacia la democratización de los sistemas políticos y la consecuente mayor responsabilidad de los gobernantes para con los gobernados.

El método de análisis a utilizar dependerá ampliamente de los objetivos que se persigan a nivel nacional a través de la implementación de proyectos. Por un lado se ha considerado la maximización del consumo nacional o bien del producto nacional como el principal objetivo del desarrollo; sin embargo debido a los problemas de pobreza extrema que se han vivido en muchos países, especialmente desde la década de los 70, se ha recurrido al Análisis Costo-Beneficio Social, en el cual se da especial énfasis al consumo adicional y los ahorros resultantes de la implementación de proyectos. En lo general, existe consenso en cuanto a que uno de los objetivos básicos de los gobiernos es el mejoramiento del estándar de vida de los miembros de la comunidad, tomándose como un indicador importante de éste el nivel agregado de consumo per capita (UNIDO 1972).

El papel del ACB como herramienta de evaluación es ayudar a una mejor formulación de las decisiones en el sector público, pero es claro que no debe ser el único factor para su determinación. El uso práctico del Análisis Costo-Beneficio Social se ha mantenido muy limitado en varios países, debido en parte a su complejidad y además a la inevitabilidad del uso de juicios de valor para ponderar los beneficios atribuídos a los proyectos.

Se han criticado mucho los límites del ACB. En particular en los últimos años se ha puesto creciente atención a sus limitaciones, especialmente por su concentración en la eficiencia y en consecuencia, su falta de consideración hacia los demás objetivos relevantes en la toma de decisiones en el sector público. Entre los aspectos más cuestionados, podemos destacar la frecuente omisión del ACB en cuanto a la forma en que se distribuyen los beneficios de un proyecto, en especial en los sectores menos favorecidos de la sociedad.

En la actualidad, muchos economistas aún consideran al ACB como una herramienta normativa de economía del bienestar aplicada, mientras que otros consideran que su papel es fundamentalmente proporcionar un sistema de información de utilidad para la toma de decisiones del sector público.

En el presente trabajo se pretende presentar un panorama general del ACB, discutir sus bases económicas y metodológicas, así como algunas de las críticas al mismo y además su aplicación como una herramienta o sistema de información en la toma de decisiones, en particular en el sector público.

Bases económicas del análisis costo-beneficio

Podemos afirmar que es responsabilidad del gobierno, en sus distintos niveles, formular e implementar políticas que proporcionen los mayores beneficios posibles a todos los miembros de la sociedad; en otras palabras, que el bienestar social sea maximizado. Este criterio es la premisa fundamental de la llamada economía del bienestar. Sin embargo, las propuestas de la anteriormente mencionada economía son bastante controversiales y no existe consenso acerca del concepto de bienestar social.

El modelo racional de la toma de decisiones se basa en el supuesto de que es posible desarrollar una función de bienestar social, la cual proporcione alguna indicación de lo que los miembros individuales de la sociedad consideran deseable, estableciéndose un cierto rango de preferencias de la sociedad para un determinado conjunto de estrategias alternativas.

Mortimore (1976) presenta una definición de “paradigma de acción racional” quien lo concibe como una acción desempeñada con el propósito de lograr un determinado fin, el cual es razonable y basado en la creencia racional de que es el mejor, de acuerdo al individuo. Por lo anterior, se supone que los individuos racionales incluyen en sus funciones de preferencia o utilidad cosas que tiendan a proporcionarles la máxima satisfacción o beneficio neto. En el contexto de la función de bienestar social, dichas preferencias son agregadas como un medio de demostrar la forma en que la sociedad expresa una preferencia por determinadas alternativas sobre otras disponibles.

En este sentido, el problema se reduciría a la obtención del máximo valor de la función de bienestar social, para lo cual los encargados de las políticas públicas tendrían que asignar prioridades a los fines alternativos considerados deseables para alcanzar el bien público. Lo anterior se basa en supuestos fundamentales tales como:

  • existen preferencias sociales o de la comunidad, las cuales pueden ser determinadas o descubiertas a través de análisis lógico o empírico.

  • debe existir un amplio consenso acerca de los objetivos y prioridades de la sociedad, lo cual sería consistente con el hecho de que el bien social o colectivo se deriva de la agregación de las preferencias individuales.

  • se presume el conocimiento del interés público por parte de los responsables de elaborar las políticas públicas, quienes tomarán decisiones consistentes con dicho interés.

En realidad, la validez de los supuestos mencionados es cuestionable, así como el significado de “bienestar social”. Boulding (1984), describe el concepto “mejoramiento humano” como sigue:

Un proceso a través del tiempo en el cual en términos de algunas valoraciones humanas, el estado de un sistema en un momento dado en el tiempo es evaluado como superior o ‘mejor’ al mismo sistema con anterioridad. Si evaluamos a un sistema humano como mejor hoy a como estaba ayer, entonces ha ocurrido un ‘mejoramiento humano’.

Para tratar de entender mejor el concepto “bienestar”, es interesante revisar los puntos de vista de algunos teóricos de la economía del bienestar. El término “bienestar” ha sido utilizado tradicionalmente como referencia a los estándares básicos del bienestar humano y material. Los primeros economistas del bienestar material tales como Arthur Pigou (1920) y Alfred Marshall (1920) utilizaban dicho término relacionándolo de alguna forma con la satisfacción o la felicidad humana.

En contexto, los mencionados economistas tenían el interés primario de derivar las condiciones económicas que generaran mejoras en el bienestar material de la comunidad y en especial en políticas que contribuyeran a reducir la pobreza y a re-distribuir el ingreso en la sociedad (Cooter y Rappoport 1984).

En el marco conceptual propuesto por los economistas del bienestar de principios de siglo, los bienes y servicios serían de utilidad si contribuyeran al bienestar físico de las personas, a la productividad y a la eficiencia. Los motivos para adquirir dichos bienes y servicios así como la satisfacción o utilidad derivada de los mismos puede ser arreglada en una escala o espectro con lo material o económico en un extremo y lo no material o no económico en el otro. La parte económica o material se refiere a las necesidades básicas tales como alimento, ropa, habitación, etc., a las cuales Marshall se refería como “necesidades” y cuyo contenido de bienestar se consideraba mayor que el de los “lujos” que se refieren a los bienes y servicios en el otro extremo del espectro.

Arthur Pigou consideraba que la satisfacción de las necesidades básicas y materiales de la gente llevaría a una mejora en su eficiencia productiva y por lo tanto, a un mayor crecimiento del ingreso nacional. De manera coincidente, los mencionados economistas veían el problema de la maximización del bienestar de la sociedad en términos humanos, poniendo énfasis en la satisfacción de las necesidades materiales básicas de la población.

El concepto de bienestar material era utilizado para evaluar el bienestar de la sociedad mientras que el concepto de utilidad se usaba para evaluar las disparidades entre los grupos de individuos. Se pensaba que el bienestar material se incrementaba si había un cambio en la distribución del ingreso sin que éste disminuyera en su tamaño.

Pigou (1920), lo menciona en los siguientes términos “cualquier causa que incremente la proporción absoluta del ingreso real en los pobres, si no lleva una contracción en el ingreso nacional desde ningún punto de vista, incrementará en general, el bienestar económico” (89). En general, tanto Pigou como Marshall consideraban como un papel predominante de la economía la reforma social y económica y creían que las posibilidades de eliminar la pobreza dependían ampliamente de las investigaciones económicas. Sin embargo ambos reconocían la necesidad de hacer comparaciones de bienestar interpersonales e intergrupales, así como de el uso de juicios éticos de valor.

En tiempos más recientes, la economía del bienestar ha tenido la tendencia a distanciarse de consideraciones éticas y subjetivas, apoyándose en la creencia fundamental de que siempre es posible separar cuestiones de hechos de cuestiones de valores (positivas vs. normativas).

La economía de bienestar moderna tiene un mayor interés en la “lógica de alternativas u opciones”. La premisa sería que sólo podemos pronunciarnos a favor o en contra de las políticas “como una cuestión de demostración científica, transfiriendo la discusión de asuntos de política a lo que se considera un plano más objetivo o científico, que sería el de la lógica formal y las matemáticas” (Robbins 1981). Podemos decir que esta perspectiva se apoya en las reglas existentes y la aceptación de los fines pre-establecidos, sin pronunciarse a favor o en contra de reformas económicas o sociales, favoreciendo así al status quo en la ausencia de preferencias claramente expresadas para el cambio.

Como ya se dijo previamente, la economía de bienestar moderna parte de las preferencias individuales en su análisis de las condiciones requeridas para lograr el bienestar colectivo. Con este mismo criterio de valor principal, el famoso principio conocido como de “optimización de Pareto”, llamado así en honor del científico social Italiano Vilfredo Pareto (1906-1971), se utiliza para definir el conjunto de condiciones ideales o de eficiencia que rigen el logro del máximo bienestar social o colectivo.

Expresado de manera simple, el principio de optimación de Pareto establece que el resultado de una decisión de política debe ser considerado deseable u óptimo si al menos algunos miembros de la sociedad se benefician sin que otros se perjudiquen. Puesto que el individuo es el único criterio de valor, la sociedad habrá ganado en bienestar si al menos una persona se ha beneficiado y ninguna se ha perjudicado en relación a su status previo.

El comportamiento del consumidor es considerado óptimo o eficiente si, dadas las preferencias y disponibilidad de bienes, la posición o satisfacción del consumidor puede ser mejorada sin empeorar la de los demás. Por otra parte, el comportamiento del productor es considerado óptimo si, dadas las cantidades prevalecientes de recursos y tecnología, no es posible incrementar la producción de un bien sin reducir la producción de otros bienes.

La condición óptima de mayor nivel optimum optimorum, para la economía en su conjunto, sería una situación en la cual los estados de mayor eficiencia en el consumo y la producción son distribuidos eficientemente entre los consumidores y productores, respectivamente. Las condiciones anteriores están supuestamente garantizadas a través de la operación de fuerzas competitivas de mercado. El principio de Pareto se basa en los mismos supuestos micro económicos de una economía perfectamente competitiva, a la cual considera la mejor, implicando que el bienestar social es favorecido a través de un sistema de intercambios libres y voluntarios que permite que los individuos queden en una situación mejor a la que se encontraban antes de dichos intercambios.

Una de las críticas fundamentales que se pueden hacer al principio de Pareto es que tiende a ignorar algunas dimensiones significativas de la conducta humana así como los factores que la influyen. En su mayoría, las preferencias humanas no pueden ser presupuestas, sino que dependen de un gran número de factores: sociales, culturales, psicológicos, políticos, etc.

Es bien sabido que es prácticamente imposible aplicar el principio de Pareto en la realidad. La mayoría de las políticas públicas tienen efectos diferentes en los diversos grupos; es decir, algunos resultan ganadores y otros pierden. Más aún, la distribución de beneficios económicos rara vez se basa en las fuerzas del mercado, sino más bien en la distribución del poder y las influencias políticas.

Los principios paretianos de eficiencia son neutrales en relación a la distribución de ganancias y pérdidas que acompañan a los incrementos en bienestar social entre los individuos o grupos. Implícitamente apoyan a una concepción limitada de justicia social, por lo que no es posible aceptarlos como una base adecuada para la política económica de un país.

Aún en el caso de que los beneficios netos de una política determinada sean positivos, ésta solamente puede ser apoyada si alguna forma de compensación es otorgada a los perjudicados por dicha situación. Podemos ilustrar lo anterior con un ejemplo sencillo: si a causa de la aplicación de cierta política (P), un individuo (X) tiene una ganancia de $100 y otro individuo (Y) pierde $60, (P) puede ser transformada en una situación aceptable de acuerdo al criterio Paretiano si (X) le pagase a (Y) $60 en compensación por su pérdida, con lo que (X) tendría entonces una ganancia neta de $40 y (Y) quedaría igual que antes.

La compensación anterior es atractiva en teoría, pero en la práctica es poco común que se lleve a efecto y en muy raros casos se compensa a los perdedores. Simplemente, aún teniendo la voluntad de hacerlo sería muy difícil detectar a cada uno de los perdedores y determinar cuánto habría que pagarle. En conclusión, si se quisiera aplicar estrictamente el principio de compensación, sería prácticamente imposible implementar la mayoría de las políticas.

Dadas las mencionadas limitaciones, surge entonces el principio de compensación potencial establecido por Kaldor y Hicks en 1939. Este principio o criterio normativo de bienestar es la base del análisis costo beneficio. De acuerdo al mismo, un incremento en el bienestar social ocurre tanto si se sigue el criterio paretiano como si las ganancias netas pueden compensar a las pérdidas netas, aún cuando dicha compensación no se efectúe en la realidad.

El criterio Kaldor-Hicks es esencialmente un criterio de eficiencia y no considera la cuestión de la justicia distributiva, por lo que genera ciertos problemas, en especial de tipo ético. En esencia, de acuerdo a este concepto, basta con que los beneficios netos sean positivos.

En teoría, el bienestar social óptimo en el sentido paretiano no ocurrirá a menos que los que ganan compensen a los que pierden.

Otro aspecto a discutir es el hecho de que el criterio Kaldor-Hicks asume que la utilidad marginal del ingreso es la misma para todo tipo de personas. La pregunta sería si significa lo mismo digamos $1000 para una persona rica que para una persona de bajo nivel económico.

Algunos autores, como Mishan (1981) argumentan en defensa del criterio Kaldor-Hicks que a la larga todos se benefician, ya que los perjudicados se verán compensados por la diversidad de efectos re distributivos de los programas de gobierno.

Se argumenta también que en el ACB es necesario dar una ponderación o peso especial a los costos y beneficios que inciden en los grupos menos privilegiados económicamente de la sociedad.

Marglin (1963), entre otros, propuso un sistema de pesos basado en el siguiente criterio: “el total de los beneficios de un proyecto debe ser maximizado, sujeto a asegurar un nivel de consumo mínimo para los grupos o regiones menos privilegiadas; o bien, el consumo de los menos privilegiados puede ser maximizado en base al logro de un nivel mínimo del consumo total”. Estas restricciones pueden ser especificadas en formas diversas, tales como mejores salarios mínimos, servicios proporcionados a bajos precios, entre otras medidas en ciertas regiones o grupos.

En realidad pueden sugerirse diversas formas de ponderar los costos y beneficios, pero creo que la sociedad en general debe, a través de los procesos democráticos, jugar un papel integral en la formulación y evaluación de proyectos, ya que de otro modo, será más fácil que los que toman las decisiones impongan sus propios juicios de valor.

Para finalizar esta sección, habría que preguntarse si se puede confiar exclusivamente en criterios racionales y nociones de eficiencia para determinar lo que es aceptable colectivamente para la sociedad y si es posible evitar los juicios éticos de valor al hacer comparaciones de opciones de políticas. (Ver Apéndice 1: Teorema de Arrow).
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