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Resumen:
“En esta oportunidad la Sala reitera la posición asumida antes del precitado auto y advierte que la condición relativa al registro presupuestal, no es una condición de existencia del contrato estatal o de su “perfeccionamiento”, es un requisito necesario para su ejecución”.


REGISTRO PRESUPUESTAL - Concepto / CERTIFICADO DE APROPIACION PRESUPUESTAL - Concepto / CONTRATO ESTATAL - Perfeccionamiento del contrato / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO - Registro presupuestal /
Así, el registro presupuestal, que consiste en la certificación de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato; es un instrumento a través del cual se busca prevenir erogaciones que superen el monto autorizado en el correspondiente presupuesto, con el objeto de evitar que los recursos destinados a la financiación de un determinado compromiso se desvíen a otro fin. De conformidad con lo expuesto se tiene que: - Gramatical y jurídicamente el contrato es perfecto cuando existe, esto es cuando se cumplen los elementos esenciales que determinan su configuración. - Por virtud de lo dispuesto en la ley 80 de 1993 el contrato estatal existe, esto es, “se perfecciona” cuando “se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”, y es ejecutable cuando se cumplen las condiciones previstas en el inciso segundo del artículo 41 de la ley, interpretado en concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la ley 179 de 1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, decreto ley 111 de 1996. - El requisito relativo al registro presupuestal no es una condición de existencia del contrato estatal, es un requisito de ejecución.


CONTRATO ESTATAL - Interpretación / ANTICIPO - Responsabilidad contractual por incumplimiento. Consecuencias / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Anticipo. Consecuencias / EJECUCION DEL CONTRATO - Anticipo / EJECUCION DEL CONTRATO - Suspensión. Eventos
Como las cláusulas del contrato deben interpretarse en forma sistemática, atendiendo la intención y voluntad de las partes, la Sala considera que si se condicionó la ejecución del contrato a la entrega de un anticipo, mal podría afirmarse ahora que la entidad no estaba obligada en tales condiciones. Se tiene por tanto que, en este caso, las partes condicionaron la ejecución del contrato al recibo del anticipo, razón por la cual la ejecución de las prestaciones que asumió el contratista, sólo era exigible una vez cumplida dicha obligación, en cuyo caso el contratista debía informar al interventor para proceder a suscribir el acta de iniciación de obras. Cabe precisar que la Sala ha expresado en anteriores providencias que la circunstancia de que la entidad incumpla la obligación de entregar o transferir el anticipo al contratista, determina la responsabilidad contractual del incumplido, pero no exime al contratista de la obligación de ejecutar las obras a su cargo. También ha señalado que el contratista sólo puede suspender la ejecución del contrato cuando pruebe los supuestos de la excepción de contrato no cumplido, esto es, cuando demuestre que ese incumplimiento de la administración es grave y determinante de la inacción del contratista. Pero en el caso concreto, como se explicó, las partes acordaron suspender la ejecución de las obras hasta que el contratista recibiera el anticipo. Es por lo anterior que la Sala encuentra acreditado el incumplimiento de la entidad demandada que alega el contratista. Nota de Relatoría: Ver sentencias del 11 de diciembre de 2003, expediente 13.348; del 29 de enero de 2004, expediente 10779; del 15 de marzo de 2001, expediente13415
REGISTRO PRESUPUESTAL - Omisión. Consecuencia / ANTICIPO - Perfeccionamiento del contrato / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO - Diferente a ejecución del contrato / EJECUCION DEL CONTRATO - Diferente a perfeccionamiento del contrato / REGISTRO PRESUPUESTAL - Incumplimiento. Inejecución / CONTRATO ESRTATAL - Existencia / CONTRATO ESTATAL - Perfeccionamiento / CONTRATO ESTATAL - Ejecución / RECTIFICACION JURISPRUDENCIAL - Registro presupuestal no es elemento de existencia ni de perfeccionamiento del contrato / REGISTRO PRESUPUESTAL - Rectificación jurisprudencial
La entidad demandada también afirmó que la falta de entrega del anticipo se produjo porque el contrato no estaba debidamente legalizado y porque no se había perfeccionado. Analizadas las pruebas obrantes en el expediente la Sala advierte que el contratista cumplió con el trámite de legalización que estaban a su cargo, cual era la constitución de las garantías. No obra documento demostrativo del proceso de apropiación presupuestal, pero ello no permite afirmar que éste no se produjo y menos aún, que la entidad quedó exenta de cumplir las obligaciones derivadas de un contrato que celebró con el aquí demandante. En efecto, suscrito el contrato la entidad quedaba con el deber de expedir el registro de apropiación presupuestal, conforme lo exige el inciso 2 del artículo 41 de la ley 80 de 1993. Y si no cumplió con esta obligación, mal podría invocar su propia culpa en beneficio propio. En este punto la Sala precisa que la omisión respecto del trámite del presupuesto del contrato, traduce en el incumplimiento de una obligación de la entidad pública, que le fue impuesta por la ley (art. 41, ley 80 de 1993) y, en este caso, también por el contrato. Cabe igualmente advertir que la ausencia de registro presupuestal no produce la inexistencia del contrato estatal, determina su inejecución, la que aunada a los perjuicios que cause al contratista, configura la responsabilidad contractual del ente público infractor. En efecto, a diferencia de lo dispuesto en el decreto ley 222 de 1983, la ley 80 de 1993 reguló el perfeccionamiento del contrato de una forma coherente con la significación gramatical y jurídica de este concepto, al disponer en su primer inciso que: “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.” En tanto que en el inciso segundo reguló, en forma independiente, las condiciones para su ejecución. De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, la existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal se producen cuando concurren los elementos esenciales del correspondiente negocio jurídico, definidos por el legislador como el: “acuerdo sobre el objeto y la contraprestación” (elementos sustanciales) y también que “éste se eleve a escrito” (elemento formal de la esencia del contrato). De conformidad con lo expuesto se tiene que, según lo previsto en la ley 80 de 1993, el contrato es perfecto cuando se han cumplido las condiciones para su existencia, esto es, al recorrer su definición, porque concurren sus elementos esenciales, sin perjuicio de que puedan existir condiciones o plazos que suspendan su ejecución. El Consejo de Estado en varias providencias, al evaluar los cambios introducidos por la ley 80 de 1993 respecto de la existencia y ejecución del contrato estatal, afirmó que este nace a la vida jurídica cuando se cumplen las condiciones previstas en el primer inciso del artículo 41, a pesar de que no se hayan cumplido los requisitos necesarios para su ejecución, tales como el relativo al registro presupuestal. Sin embargo, la anterior posición fue modificada por la Sala en providencias proferidas a partir del auto del 27 de enero de 2000, en el que se afirmó que el registro presupuestal es un requisito de “perfeccionamiento” del contrato estatal, de conformidad con la reforma introducida a la ley 80 por el artículo 49 de la ley 179 de 1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, decreto ley 111 de 1996. En esta oportunidad la Sala reitera la posición asumida antes del precitado auto y advierte que la condición relativa al registro presupuestal, no es una condición de existencia del contrato estatal o de su “perfeccionamiento”, es un requisito necesario para su ejecución. A diferencia de lo afirmado en las precitadas providencias, la Sala considera que el Estatuto Orgánico de Presupuesto no modificó la ley 80 de 1993 en cuanto a los requisitos de existencia del contrato estatal, por las siguientes razones: a. Cuando el Estatuto Orgánico de Presupuesto alude a los actos administrativos no se refiere al contrato estatal. El contrato estatal no es una especie de acto administrativo, pues aunque los dos sean actos jurídicos, el primero es esencialmente bilateral en tanto que el segundo es eminentemente unilateral. b. La Ley 80 de 1993 no es contraria al Estatuto Orgánico de Presupuesto, sus disposiciones son concordantes con los principios de dicha ley. La Sala encuentra que la ley 80 de 1993, mas que contrariar las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto, las desarrolla, porque: i) condiciona la apertura de los procedimientos de selección del contratista a la realización de estudios que analicen, entre otros aspecto, su adecuación a los planes de inversión, de adquisición, de compras y presupuesto (art. 30) y porque ii) exige el registro presupuestal para la ejecución del contrato (inciso 2, art. 41), en consideración a que las entidades públicas no pueden gastar lo que no tienen. Nota de Relatoría: Ver sentencias del 6 de abril de 2000, expediente 12775; del 3 de febrero de 2000 expediente 10399; Expediente 14935. del 27 de enero de 2000

PRIVACION INJUSTA DEL DERECHO A EJECUTAR EL CONTRATO - Perjuicios / EJECUCION DEL CONTRATO - Privación injusta. Perjuicios / PERJUICIOS - Privación injusta de ejecución del contrato. Daño emergente. Lucro cesante / PRINCIPIO DE LA BUENA FE CONTRACTUAL - Ejecución del contrato estatal / PRIVACION INJUSTA DEL DERECHO A EJECUTAR EL CONTRATO - Cuantificación de la indemnización / COSTOS RAZONABLES - Cuantificación de la indemnización. Privación injusta de la ejecución del contrato
La Sala considera que de dicha lesión se derivan perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, determinados por los costos razonables en que haya incurrido el contratista con miras a la realización del contrato y de lucro cesante, por la privación injusta de la obtención del porcentaje de utilidad proyectada. En efecto, cuando un sujeto celebra un contrato, adquiere el derecho a ejecutarlo en las condiciones pactadas y a obtener la remuneración correspondiente. Y si la entidad incumple las prestaciones a su cargo, de las cuales además pende la ejecución del contrato, está privando al contratista - en forma injusta - del desarrollo de la prestación debida, lo que indiscutiblemente lesiona su derecho de crédito. La obligación que surge a cargo de la entidad incumplida no consiste en el pago del valor del contrato, pues ello comportaría un pago de lo no debido, toda vez que el contrato no se ha ejecutado y dicha suma está definida en función de unos elementos que no estarían configurados por la parálisis del contrato. Si el precio del contrato está integrado por los costos directos, por el A (porcentaje de administración), por el I (porcentaje de imprevistos) y por el U (porcentaje de utilidad proyectada), no resulta procedente cuantificar la indemnización sobre la existencia del valor total de los costos directos cuando el contratista no realizó las erogaciones totales que demandaba la ejecución de toda la obra contratada. Tampoco cabe reconocer costos de administración y de imprevistos, porque los eventos fácticos que cubren, no se han producido ante la inejecución del contrato. La Sala encuentra procedente reconocer al contratista cumplido, los costos razonables en que incurrió para iniciar oportunamente la ejecución de las obras, toda vez que está legitimado jurídicamente para confiar en que la entidad está realizando los trámites a su cargo para que el contrato sea ejecutable y en que cumplirá con las obligaciones iniciales, máxime cuando la Constitución Política establece la presunción de buena fe en todas las gestiones adelantadas ante las autoridades publicas. Dicho en otras palabras, un contratista que confía en la buena gestión de la entidad pública y a consecuencia de ello realiza erogaciones tendientes a iniciar oportunamente la ejecución de las prestaciones convenidas, está amparado por el derecho. En ese evento los costos que han de reconocerse al contratista son los prudentes o necesarios para cumplir las obligaciones que habría de cumplir dentro de las fases iniciales del contrato, esto es, los razonables. No resulta procedente reconocer las erogaciones imprudentes que hubiera realizado, puesto que él también estaba sometido a la orden de suspensión del contrato, impuesta en este caso no sólo por la ley - exigencia del registro presupuestal para la ejecución del contrato de que trata el inciso 2, artículo 41- sino también por el contrato que dispuso que su ejecución pendía de la entrega del anticipo. Como se indicó precedentemente el valor del contrato no se toma como base para definir el perjuicio indemnizable, porque el mismo no se ejecutó y por ende no surgió para la entidad la obligación correlativa de pagar todo su valor.

UTILIDAD ESPERADA - Cuantificación indemnización del no adjudicatario / PRIVACION INJUSTA DE EJECUCION DEL CONTRATO - Cuantificación de la indemnización / UTILIDAD ESPERADA - Privación injusta de la ejecución del contrato / AIU - Cuantificación de perjuicios. Utilidad esperada / UTILIDAD ESPERADA - AIU
La Sala encuentra aplicables al caso concreto las consideraciones expuestas en abundantes providencias, sobre la cuantificación de los perjuicios que padece el sujeto privado injustamente del derecho a ser adjudicatario, en el entendido de que, si el fundamento de la responsabilidad es reparar el daño causado y llevar al damnificado al mismo lugar en que se encontraría de no haberse producido la omisión del Estado, también resulta procedente reconocer la totalidad de dicha ganancia proyectada al sujeto que padece un daño de mayor entidad por la privación del derecho a ejecutar un contrato. En el caso concreto la Sala reitera las anteriores consideraciones y las encuentra igualmente pertinentes frente al demandante, porque considera que es un sujeto con un derecho mayor al del sujeto privado injustamente del derecho a ser adjudicatario, si se tiene en cuenta que fue seleccionado como adjudicatario mediante acto administrativo ejecutoriado, celebró el contrato con las formalidades que exige la ley y cumplió las prestaciones que estaban a su cargo para que el contrato fuera ejecutable. Considera la Sala que este sujeto estaba aún más cerca de la posibilidad de obtener las utilidades proyectadas y padeció un perjuicio, futuro pero cierto, que habrá de reparase con fundamento en la totalidad del porcentaje de utilidad que proyectó obtener con la ejecución de este contrato. La Sala tomará en cuenta el AIU propuesto para el contrato, que corresponde a i) los costos de administración o costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista (A); ii) los imprevistos, que es el porcentaje “destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato (I) y iii) la utilidad o el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato (U). En los documentos anexos al contrato se indicó como porcentaje de AIU, el 25% de los costos directos, sin que se hubiera especificado el valor concreto de cada uno de los elementos que lo integran. Por esa razón dicho porcentaje se dividirá en 3 para definir el porcentaje total de utilidad proyectada. El valor correspondiente a la utilidad proyectada será indexado desde la fecha en que el contratista lo hubiera percibido efectivamente, esto es, desde la fecha en que habría terminado la ejecución del contrato, determinada según el plazo contractual, hasta la fecha de esta sentencia. Respecto del mismo valor también se reconocerá la tasa del interés puro o legal, por las mismas razones expuestas al liquidar el daño emergente. Nota de Relatoría: Ver sentencia del 27 de noviembre de 2002, expediente 13792; sentencia 14.577 del 29 de mayo de 2003.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
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