Programa marco para la prevención y lucha contra el crimen






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CONCLUSIONES DEL SEMINARIO HISPANO, LUSO, RUMANO SOBRE PREVENCIÓN DEL FRAUDE FISCAL Y BLANQUEO DE CAPITALES
Programa marco para la prevención y lucha contra el crimen

Dirección General de Justicia de la Comisión Europea
JLS/2008/ISEC/AG/062


1. El seminario se ha celebrado en cuatro sesiones en las siguientes fechas y ciudades:


  • Madrid, 22 y 23 de octubre de 2009

  • Lisboa, 15 y 16 de abril de 2010

  • Lisboa, 28 y 29 de octubre de 2010

  • Madrid, 8 de abril de 2011



2. Han participado como ponentes los siguientes profesionales y funcionarios:
PORTUGAL


  • Sra. Filomena Rosa (Registradora)

  • Sra. Olga Barreto (Notaria)

  • Sra. Claudia dos Santos (Registradora)

  • Sra. Teresa Almeida (Fiscal de la República)

  • Sr. António Latas (Juez del Tribunal de Évora)

  • Sr. Fernando Manuel Pedrosa Jordão (Unidad de Información Financiera)

  • Sr. Pedro Guilherme Moreira (Inspector Tributario DGCI – Dirección de Servicios de Investigación de Fraude y de Acciones Especiales)

  • Sr. Pedro Miguel Nunes (Inspector Tributario DGCI – Dirección de Servicios de Investigación de Fraude y de Acciones Especiales)



RUMANIA


  • Mr. Mihai Taus (Registrador de la Propiedad y Presidente de la asociación registral rumana)

  • Ms. Ramona Gratiela Milu (Juez y Vicepresidente del Tribunal de Primera Instancia de Varsovia)

  • Ms. Laura Ecedi (Fiscal del Alto Tribunal de Justicia de Rumanía)

  • Ms. Adriana Luminita Popa (antigua Presidente de la oficina nacional para la prevención y el control del blanqueo de dinero)

  • Ms. Steluta Claudia Oncica (Directora de Cooperación Interinstitucional y Relaciones Internacionales)

  • Mr. Constantin Ilie Aprodu (Miembro del Consejo y representante del Tribunal de Cuentas en Rumanía)

  • Mr. Sorinel Ionut Gabor-Jitariu (Analista financiero en la Dirección de Análisis y Procesamiento de la Información)



ESPAÑA


  • Sr. Manuel Antonio Hernández Gil Mancha (Registrador de la Propiedad)

  • Sra. Cristina Zabala Guadalupe (Registradora de la Propiedad)

  • Sra. Marisol Fernández Arangoncillo (Registradora de la Propiedad)

  • Sra. Teresa Palacios Criado (Jueza de la Audiencia Nacional)

  • Sr. José Santiago Torres Prieto (Magistrado del Juzgado de Instrucción nº 32 de Madrid)

  • Sr. Vicente González Mota (Fiscal de la Audiencia Nacional)

  • Sr. José María Peláez Martos (Inspector de Hacienda)

  • Sr. Gonzalo Gómez de Liaño (Jefe de estudios del Instituto de Estudios Fiscales. Ministerio de Economía y Hacienda)

  • Sr. Pedro Pablo de la Lama Padrones (Director adjunto del SEPLAC)

  • Sr. Francisco Córcoles Martín (Jefe del área de análisis SEPBLAC)

  • Sr. Antonio Fernández Martín (Registrador Mercantil de Pamplona y Director del Departamento de Protección de Datos del Colegio de Registradores de España)

  • Sr. Juan Manuel Vega Serrano (Subdirector General de Inspección y Control de Movimiento de Capitales del Ministerio de Economía y Hacienda)



3. Director del Seminario
Don José Miguel Masa Burgos. Registrador de la Propiedad, Mercantil y de Bienes Muebles de España. Titular del Registro Mercantil Central.

4. Conclusiones:
PRIMERA
Se constata, por los ponentes de las carreras judicial y fiscal de los tres países intervinientes, la progresiva adaptación de las respectivas legislaciones nacionales a las tendencias legislativas internacionales y, especialmente, a la normativa de la Unión Europea, lo que ha supuesto la introducción, en la legislación de los tres países, del delito de blanqueo de capitales como delito autónomo, si bien, en una primera fase, vinculado a los activos procedentes del narcotráfico y, posteriormente, a los activos procedentes de cualquier actividad criminal.

Se considera como un elemento positivo, en esa armonización legislativa, el que se haya llevado a cabo cumpliéndose el Principio de Doble Incriminación del delito de blanqueo de capitales, lo que ha posibilitado la cooperación judicial entre los diversos países; sin embargo, la falta de homogeneización legislativa, en los países de la Unión Europea, se considera como un elemento negativo al dificultar la necesaria colaboración entre ellos.
SEGUNDA
Parece necesario abordar la respuesta a este tipo de criminalidad partiendo de que es una clase de crimen organizado, pues, con enorme frecuencia, las actividades ilícitas se realizan por organizaciones criminales especializadas en la comisión de delitos, con importantes estructuras encargadas del posterior lavado de activos. Esa respuesta debe darse desde el ordenamiento jurídico en su conjunto, involucrando a los diversos sectores afectados, bajo el principio de proporcionalidad, lo que implica:
1º. Desde la perspectiva del orden jurisdiccional penal, deben sancionarse las conductas delictivas más graves, respetando los sistemas de garantías de la legislación de cada país (derecho de recursos de los investigados, derecho a la defensa, secreto profesional de los letrados) pero, al mismo tiempo, evitando que las garantías individuales se conviertan en tácticas dilatorias y sancionando las conductas de los asesores cuando traspasen los limites de la defensa.
2º. Desde la perspectiva de la legislación civil y administrativa, deben sancionarse con rigor aquellas conductas de los sujetos obligados que incumplan las diferentes obligaciones que las leyes les imponen, especialmente la obligación de comunicar a las autoridades administrativas las operaciones constitutivas o, al menos, indiciarias de blanqueo de capitales o no colaboren adecuadamente en la remisión de información a las autoridades competentes en la persecución de estos delitos.

TERCERA
No obstante las peculiaridades de cada país, se constata la existencia en todos ellos de un órgano supervisor central, siendo muy necesario, para facilitar la cooperación internacional, el que dichos órganos gozaran de una cierta homogeneización en lo que se refiere a su naturaleza jurídica y competencias. Se proponen, en este sentido, tres medidas:
1ª. Regular con carácter uniforme las relaciones entre las Unidades de Inteligencia Financiera y las Autoridades Judiciales, Fiscales y Policiales.
2ª. Creación de Unidades directamente dependientes de la Autoridad Judicial con funciones de asesoramiento, como ya existen en Portugal.
3ª. Parece muy conveniente regular la validez procesal de las actividades de las FIU, a nivel nacional e internacional, posibilitando que sus actuaciones tengan el valor de medio de prueba.
CUARTA
Se considera necesario avanzar en la caracterización del delito de blanqueo de capitales como un delito autónomo e independiente del delito del que proceden los bienes, siendo más apropiada la consideración de “delito de blanqueo de actividades criminales” que blanqueo con relación a un delito precedente. Para ello se necesitan dos medidas:
1ª. Regular jurídicamente la valoración de la prueba indirecta o indiciaria, de manera que se pueda atribuir el origen de los bienes a actividades criminales, sin necesidad de atribuirlos a un delito concreto.
2ª. Los ordenamientos jurídicos deben regular claramente la persecución de las actividades de blanqueo de capitales, cuando este se comete por los autores del delito precedente.
QUINTA
Es necesario desarrollar un programa de concienciación de las instituciones que las lleve al convencimiento de la importancia de su colaboración en la detección de actividades de blanqueo de capitales, haciendo hincapié en la conveniencia de no aceptar a determinados clientes sospechosos de incidir en estas figuras delictivas, no sólo por el daño que se hace a la economía de las naciones sino también por el desprestigio que, a la larga, generan para la propia institución que negocia con ellos, además de las responsabilidades diversas en las que pueden incurrir.
SEXTA

Se considera conveniente impulsar, en todos los países de la Unión Europea que aún no lo han hecho, el que se regule de manera expresa la responsabilidad de las personas jurídicas, conforme a la Directiva del Consejo Europeo.

SÉPTIMA

Siendo las operaciones de blanqueo de capitales, la mayoría de las veces, de naturalezas muy complejas en las que se suele utilizar “la ingeniería financiera”, se considera necesario establecer un plazo suficiente durante el que se deba conservar la documentación, pareciendo prudente el de 10 años, sin perjuicio de que, iniciada una investigación respecto a un caso concreto, dicha documentación deba quedar a disposición de las Autoridades Supervisoras o Investigadoras durante todo el tiempo que dure el procedimiento.
OCTAVA
Se pone de manifiesto la importancia que tiene el fraude fiscal, como “actividad subyacente al delito de blanqueo de capitales”, tanto a nivel nacional como desde la perspectiva de la Unión Europea, por la cuantía de las cifras que se mueven en la comisión de estos delitos y que, en el caso de España, puede alcanzar hasta el 20 % del PIB Nacional.

NOVENA
Para combatir el fraude fiscal y el blanqueo de capitales se proponen una serie de medidas que la Unión Europea debe instar a su implantación en cada país y que son las siguientes:
1ª. Modificaciones normativas que afecten a la legislación sustantiva (penas disuasorias, ingreso en prisión tanto de los autores como de los colaboradores en la realización de los delitos) y a la legislación procedimental (agilización y simplificación de los procedimientos existentes y creación de nuevos instrumentos que posibiliten la persecución eficaz de ambos delitos).
2ª. Aumento de las dotaciones económicas que posibiliten la utilización de las últimas tecnologías informáticas y la contratación y formación de personal especializado que posibiliten la lucha eficaz contra este tipo de delitos.
3ª. Dado que las técnicas utilizadas para la comisión del fraude y del blanqueo son multidisciplinares, se recomienda favorecer la formación especializada de sectores profesionales diversos (Jueces y Fiscales, Inspectores Financieros y Tributarios, Inspectores de Aduanas, Registradores titulares de Registros Inmobiliarios y de Comercio, etc.) en los procedimientos y métodos utilizados por las organizaciones criminales en la comisión de aquellos delitos (actuaciones encubiertas, entregas vigiladas, intervención de las comunicaciones, etc.), fortaleciendo así la eficacia de la actuación de aquellos colectivos implicados. En esta línea, se sugiere la creación de organismos policiales especializados y adscritos a los diversas Administraciones involucradas.
4ª. Generalizar la aprobación de planes de actuación sobre situaciones indicativas de fraude fiscal y blanqueo de capitales como las siguientes: investigación de estructuras fiduciarias; actuaciones de comprobación sobre sujetos tributarios que presenten desequilibrios entre sus gastos y los rendimientos declarados; comprobación de operaciones de ingeniería fiscal y de interposición de sociedades fantasma, etc.
5ª. La eficacia en la persecución de las actuaciones constitutivas de fraude fiscal y blanqueo de capitales requiere una regulación que posibilite la localización y traba de los bienes de las organizaciones criminales para que, una vez decomisados o intervenidos, pueda procederse a su realización económica, es decir, se trata de evitar la inoperancia que representa detener al delincuente y dejar a salvo sus bienes ilícitamente obtenidos. Para ello se requiere potenciar las fases de investigación mediante cuerpos de personal altamente especializado, así como agilizar los trámites que conduzcan a la enajenación de los bienes decomisados.
6ª. Se considera como un elemento imprescindible para la prevención y persecución de estos delitos la potenciación de la colaboración, a nivel nacional, entre los diversos sectores de la Administración de cada país, y a nivel internacional, mediante la generación de sistemas que garanticen los flujos de información, de manera sencilla y rápida, entre los diversos países de la Unión.
7ª. Se sugiere la necesidad de fomentar la firma de convenios entre las Administraciones competentes de cada país (Judicatura, Fiscalía, Agencias Tributarias y Aduaneras, Unidades de Inteligencia Financiera, Policía, etc.) y organismos e instituciones nacionales, titulares de bases de datos útiles para la persecución de estos delitos (entidades bancarias, agencias de valores, registros inmobiliarios y de comercio, etc.), que faciliten los flujos de información mediante medios tecnológicos adecuados. La generalización, en todos los países de la Unión, de bases centrales de datos bancarios, como ya existen en algunos países, y de convenios, como los suscritos con el Instituto de los Registros y del Notariado portugués y el Colegio de Registradores de España, se consideran instrumentos necesarios y enormemente eficaces en la persecución de los delitos de fraude y blanqueo de capitales.
DÉCIMA
En el ámbito de la Unión Europea se proponen las siguientes medidas:
1ª. Modificar la Directiva 2003/48 del Consejo de 3 de junio, que regula la fiscalidad de los rendimientos del ahorro de no residentes (personas físicas) en forma de pago de intereses, ampliando sus ámbitos subjetivos (personas físicas y jurídicas) y objetivo (todo tipo de rentas, incluyendo su aplicación a nuevos productos financieros y a todos los fondos de inversión).
2ª. Modificar la Directiva 77/799/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos, o bien dictar una nueva Directiva que potencie el intercambio de información con adopción de la siguientes medidas, entre otras: imposibilitar la existencia de territorios opacos dentro de la Unión Europea; supresión del secreto bancario en los países en que aún exista; adopción de medidas coercitivas para los terceros países que no quieran colaborar; implantación de métodos informáticos normalizados que garanticen los intercambios de información y, por último, reforzar las prácticas de cooperación precisas en los ámbitos de la fiscalidad directa e indirecta y en las tareas de recaudación.
3ª. Desarrollar normativamente cuestiones como un sistema eficaz de protección de testigos, utilización de objetos o instrumentos intervenidos o su destrucción anticipada, actuaciones sobre bienes decomisados, etc.
4ª. Adoptar una posición más beligerante contra la utilización de los paraísos fiscales en la comisión del fraude fiscal y blanqueo de capitales, superando los inconvenientes que genera el compromiso de firmar 12 convenios bilaterales, como requisito de exclusión del país firmante de la lista de paraísos fiscales, según criterios de la OCDE, y que van desde la falta de fundamentación y concreción en los intercambios de información hasta la firma de los convenios bilaterales con la finalidad exclusiva de excluirse de la lista sin dejar de actuar con la opacidad que caracteriza a aquellos. Entre las posibles medidas a adoptar por la Unión Europea cabrían las siguientes:
A) Excluir del tráfico mercantil, negándoles personalidad jurídica, a las sociedades domiciliadas en paraísos fiscales y a todo tipo de entidades, cuyos titulares estén domiciliados en aquéllos.
B) Gravar los movimientos de fondos con paraísos fiscales.
C) Prohibir que las entidades bancarias tengan sucursales o filiales en aquellos territorios, salvo que suministren la misma información que en sus territorios nacionales.
D) Establecer penas agravadas en los delitos fiscales, o en las infracciones tributarias, cuando aquéllos se produzcan utilizando paraísos fiscales.
UNDÉCIMA
Las Unidades de Inteligencia Financiera (en adelante FIU) de los países participantes señalan a los registros inmobiliarios y de comercio como un instrumento esencial en el análisis de operaciones sospechosas, no sólo por el carácter fidedigno de sus informaciones sino, además, por su carácter completo en cuanto a datos relevantes y concatenación histórica de operaciones.

Si bien el nivel de colaboración actual entre las FIU y los registros inmobiliarios y de comercio de los diversos países ofrece un alto grado de eficacia, hasta el punto de considerarse por la FIU rumana que las informaciones regístrales constituyen la primera línea de defensa contra el delito de blanqueo de capitales, se entienden necesarias las siguientes medidas, para mejorar los flujos de información en el ámbito de la prevención:
A) Las legislaciones nacionales deberían favorecer los accesos de las FIU a los diversos registros, extendiendo el catálogo de informaciones accesibles a hechos pasados y a los cambios de titularidad en acciones y participaciones sociales.
B) La normativa comunitaria y las legislaciones nacionales deberían homogeneizar las características y el contenido de las comunicaciones sospechosas y garantizar la separación, tanto de los agentes como de las informaciones obtenidas en los procedimientos preventivos, de los procesos penales.
C) La configuración de interconexiones entre los diversos registros de la Unión Europea posibilitaría identificar a titulares coincidentes en transacciones inmobiliarias internacionales lo que redundaría en conocer operaciones sospechosas a gran escala que estimularían los procedimientos de investigación y, en su caso, de persecución penal

DUODÉCIMA
Los registradores titulares de los registros inmobiliarios y de comercio de la Unión Europea deberían vincularse más intensamente en la prevención del blanqueo de capitales para lo que parece conveniente que su régimen sea similar al de los restantes operadores jurídicos europeos - configurados en la III Directiva como sujetos obligados- a semejanza de lo que ha establecido la legislación española que, al incorporar la citada Directiva al derecho interno, los ha incluido en aquella categoría.
DECIMOTERCERA

La recomendable inclusión de estos funcionarios europeos en la categoría de sujetos obligados posibilitaría que se crearan órganos autorreguladores de la profesión para estos colectivos que, para superar la escasa eficacia de las comunicaciones directas Registros- FIU nacional, se convertirían en órganos intermedios entre ambas instituciones, posibilitando un tratamiento profesional de las operaciones sospechosas de blanqueo de capitales, que facilitarían el trabajo y los resultados de las FIU nacionales. Se considera, por lo tanto, muy recomendable que el actual sistema español se exportara a los restantes países de la Unión por considerarse que coadyuvará poderosamente en la potenciación de las labores de prevención.
DECIMOCUARTA
La complejidad y el carácter cambiante de los procedimientos de blanqueo y la falta de experiencia en labores de investigación de los titulares de los diversos registros inmobiliarios y de comercio hacen aconsejable dotar a aquellos de supuestos indiciarios o alertas de operaciones sospechosas, elaborados en estrecha colaboración con las FIU nacionales, que posibiliten una iniciación casi automática de las labores de prevención. Se recomienda, no obstante, que las comunicaciones a las FIU nacionales sean lo más completas posibles con un tratamiento profesional de las mismas, lo que será más fácil en el caso de existir órganos autorreguladores de la profesión.

DECIMOQUINTA
Se considera necesario proponer las reformas legislativas necesarias o, si ello no fuera posible, arbitrar los mecanismos adecuados para que los Registros puedan conocer la titularidad real de las personas jurídicas; esto es, quién es, en último término, el que ostenta la titularidad de las acciones o participaciones sociales que le permiten el control efectivo de la entidad y la propiedad, disfrute y disposición de los bienes societarios. La obligatoriedad de la inscripción, en los registros mercantiles de la Unión Europea, de la transmisión de acciones o participaciones sociales sería el procedimiento más útil a estos efectos, aunque caben soluciones alternativas como la constitución de bases de datos reservadas, obtenidas de las informaciones obrantes en los registros mercantiles, como depósitos de cuentas u otros, según la legislación interna de cada país.

5. Firmantes:

Sra. Almudena del Río Galán

Vocal de la Junta de Gobierno y Directora de Relaciones Internacionales del Colegio de Registradores de España. Registradora de la Propiedad de Madrid.
Sr. Mihai Taus

Registrador de la Propiedad y Presidente de la Asociación Registral Rumana.
Sr. Antonio Figuereido

Presidente del Instituto de los Registros y del Notariado de Portugal.

Sr. José Miguel Masa Burgos

Director del Seminario. Registrador de la Propiedad, Mercantil y de Bienes Muebles de España. Titular del Registro Mercantil Central.


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