Retenciones y distribución de ingresos






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títuloRetenciones y distribución de ingresos
fecha de publicación26.05.2015
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Retenciones y distribución de ingresos


Por Miguel Teubal *

En el trasfondo del conflicto agrario prevalece en forma muy contundente –por lo menos en el discurso– la cuestión de la distribución de los ingresos y, en particular, aquella que opera en relación con el sector agrario. ¿Quiénes y, a través de qué mecanismos, deberían apropiase de la renta fundiaria? ¿En qué medida es correcto o justo que esos sectores se apropien de esas rentas? ¿Para qué finalidades son utilizadas? ¿En qué medida constituyen mecanismos que contribuyen a una más justa distribución de los ingresos? ¿En qué medida contribuyen a paliar el hambre y la miseria en el país? Cabe destacar que se presume que esas rentas no son necesariamente producto de inversiones productivas o de aumentos en la productividad del trabajo, sino del alza de los precios internacionales de la soja y de otros commodities, de la devaluación del tipo de cambio y/o de otros mecanismos inherentes a la política económica. Todos estos factores hacen que muchas veces estas rentas sean consideradas “ganancias extraordinarias”.

Esas preguntas no tienen fácil respuesta, con lo cual se requiere un amplio debate sobre la materia. Un punto de partida podría ser puntualizar quiénes son los protagonistas involucrados en estos procesos. Lo usual ha sido contraponer en forma simplista al “Gobierno” con el “sector agropecuario”. Planteada la cuestión en estos términos, el problema de las retenciones aparece como que el Gobierno se apropia de una parte de esas rentas extraordinarias para destinarlas a finalidades sociales. Mientras que “el campo” se resiste por considerar esta apropiación “confiscatoria”. Sin embargo, el problema tiene una complejidad mucho mayor.

El “sector agrario” es heterogéneo: existen grandes, medianos y pequeños productores, campesinos y comunidades indígenas. Existen diversos regímenes agrarios en el marco de los cuales operan estos sectores: desde grandes sojeros y “pools de siembra” hasta explotaciones familiares y comunidades indígenas. Están también aquellos agronegocios vinculados con la provisión de insumos y semillas (Monsanto), la comercialización, las exportaciones (Cargill), la gran industria alimentaria, los supermercados. Generalmente se postula que al “sector” le ha ido bien en los últimos años gracias a la devaluación, al aumento del precio de la soja y al marco institucional que se viene impulsando desde hace varias décadas y que ha favorecido sobremanera a la expansión sojera. Pero ¿a quiénes en el sector, o en el sistema agroalimentario, les ha ido efectivamente bien? No a todos, por cierto. Entre los dos últimos censos agropecuarios –1988 y 2002– desaparecieron 87.688 explotaciones agropecuarias, 6263 por año, de las cuales la gran mayoría tenía menos de 200 hectáreas. Y, en la actualidad, en plena bonanza del sector, existen muchos en el agro a quieres no les va necesariamente bien, generalmente medianos y pequeños tamberos, ganaderos de zonas marginales, cañeros tucumanos, algodoneros del Chaco, comunidades indígenas desplazados por la deforestación sojera. Basar una política en datos globales sobre la rentabilidad del sector sin tomar en cuenta a estos múltiples y heterogéneos sectores que lo constituyen es un error. La actual política de subsidios a algunos de estos sectores no tiene visos de haber sido exitosa. Como consecuencia, no es de extrañar que muchos de estos productores estuvieran en los cortes; así como también los vecinos de los pueblos del interior. Y persiste entre los pequeños productores la noción de que ellos también pueden desaparecer en cualquier momento. Creo que deberían tomarse en cuenta a todos estos sectores cuando se abra la discusión en torno de las “políticas agrarias” que necesita el país.

Otro tanto podemos decir respecto del “Gobierno”. Durante la década del ’90 y en lo que va del 2000 los sucesivos gobiernos apoyaron al modelo sojero en detrimento de medianos y pequeños productores, campesinos y comunidades indígenas. Impulsaron una “agricultura sin agricultores” y la producción de “commodities” orientados a la economía mundial en detrimento de la producción de alimentos básicos orientados a satisfacer la demanda de los sectores populares. Tras la devaluación del 2002 y la implantación del sistema de retenciones, el gobierno se transformó en socio del modelo, ya que una parte importante de sus ingresos fueron provistos en base a estos recursos.

Cabe destacar que las retenciones no son los únicos instrumentos que pueden ser utilizados para apropiarse de estas rentas, o para distribuirlas en forma más equitativa. Incluso desde un punto de vista impositivo, es un impuesto indirecto al igual que el IVA: si bien las pagan los exportadores, éstos luego las transfieren a los productores agropecuarios. Entre éstos, lo pagan proporcionalmente mucho más los medianos y pequeños productores que los grandes. Asimismo, los exportadores, según una investigación de Mario Cafiero, no pagaron lo que deberían haber pagado en concepto de retenciones, transfiriéndoles a los productores parte de la carga del impuesto. Decíamos arriba que el Gobierno con el modelo sojero ha sido socio de los agronegocios, exportadores y pools de siembra. Esto se vio claramente con lo que sucedió con las retenciones móviles: la necesidad que tenían los exportadores de que aumentasen las retenciones para “reducir” el precio de la materia prima para hacer frente a exportaciones ya predeterminadas de antemano.

El Gobierno manifiesta que estamos en los albores de un “cambio de modelo”. Pero para que ello ocurra debería transparentarse cómo serían apropiadas estas “rentas extraordinarias”, qué sectores –Estado nacional, provincias, intendencias– serían sus beneficiarios y para qué finalidades serían utilizadas.

Asimismo, cabría preguntarnos si esta política de retenciones también sería aplicada con una perspectiva “redistribucionista” a otros recursos naturales, a la minería, al petrolífero, sectores que también generan enormes rentas pero a los que no se les cobra equiproporcionalmente los impuestos correspondientes. Y que por otra parte son actividades que contribuyen sobremanera a lo que los economistas denominan eufemísticamente como “deseconomías externas”: contaminación ambiental, saqueo de recursos. O incluso, en términos más generales, en qué medida se estaría pensando en una reforma impositiva “progresiva” en serio, que haría que paguen proporcionalmente más los de mayores ingresos a nivel nacional.

* Economista, profesor de la UBA, investigador del Conicet en el IIGG.

La renta de la tierra


Por Alfredo Zaiat

El adicional aplicado a las retenciones de las exportaciones de soja, elevando la alícuota del 23,5 al 27,5 por ciento, tiene como destino aportar cuatro quintos del fondo para subsidiar a eslabones de la cadena agroindustrial. Los 500 millones de pesos que se recaudarán en total –el Tesoro sumará 100 millones– se destinarán a contener los precios de bienes de la canasta básica de alimentos. Se trata de una medida que revela una política diferente a la instrumentada hasta ahora, con un dosis de sintonía fina desconocida en la actual administración. Pero también es polémica, no tanto por las dudas referidas la eficiencia de la gestión pública en la distribución de esos subsidios, sino en cómo se obtendrán los fondos para efectivizarla y en la selección del cultivo que sobrellevará esa mayor carga impositiva.

El aumento de las retenciones a la soja fue defendido por la ministra de Economía, Felisa Miceli, con el sencillo argumento de que la suba internacional de los precios de los granos representa una ganancia extraordinaria para los productores. Y que el alza de esas retenciones significará apenas el 10 por ciento de esa utilidad acrecentada. Así expuesta resulta incompleta la justificación de la medida y hasta, en algún sentido, queda como un castigo a la “fortuna” de los productores de soja. Además, el concepto básico para disponer retenciones es disciplinar los precios internos de los bienes que se exportan para no trasladar al mercado doméstico los valores que se obtienen por los despachos al exterior. La soja no es un alimento importante en la canasta de consumo local. Por ese motivo se exporta el 90 por ciento de su producción.

La soja sería, entonces, “castigada” por exitosa. Si así fuera se podría haber elegido otro producto agraciado por las condiciones internacionales. El petróleo sigue cotizando por encima de los 50 dólares el barril, luego de haber superado la barrera de los 70 durante el año pasado. El actual esquema de retenciones a las exportaciones de crudo se diseñó cuando el barril se ubicaba en el rango de los 30 a 40 dólares. No se aplicó un adicional por esa ganancia incremental de las petroleras, pese a que analistas independientes lo sugerían además de advertir sobre el riesgo de seguir enviando petróleo al exterior con reservas en descenso. También se podría haber elegido los caños sin costura, commodity industrial que, acompañando el boom del precio del crudo, ha registrado alzas importantes. O a las exportaciones de la minería con también subas impresionantes del cobre y el oro, dos de los productos estrella de la producción local. Pero sólo la soja fue la elegida para sumar recursos al fondo de subsidios.

Apareció luego un argumento expresado en forma secundaria referido a que se trata de la primera medida oficial para frenar el avance de la sojización de la agricultura argentina. Pero esa idea no fue manifestada en esa conferencia de prensa de la ministra, aunque se la dejó trascender desde despachos oficiales. Ese debería haber sido uno de los conceptos relevantes a destacar, además de la preocupación por los precios. Tratar de disminuir la brecha de rentabilidades entre los cultivos más relevantes a favor del maíz, trigo o girasol, aumentando los impuestos sobre la soja, favorece el desarrollo de un campo sustentable. Estrategia tan fundamental como la de estar atentos a los precios de los alimentos. La diversidad de cultivos es una pieza clave para la supervivencia del campo y, por lo tanto, para preservar la soberanía alimentaria.

De la forma que fue presentada la medida puede generar su incomprensión: “ganan mucho, no se quejen y paguen más impuestos” quedó como mensaje. Pero ese criterio no es aplicado a todos los que ganan mucho; sólo a los productores de soja. Así dicho se presenta injusta y arbitraria esa intervención estatal. Pero no lo es. Lo que no está explicitado y por eso se generan polémicas absurdas y conflictos de oídos sordos es el concepto de la renta de la tierra. Tiene su complejidad traducir esa idea en la explicación de una medida particular, pero si no es esbozada queda huérfana la política general hacia el campo. A partir de precisar la distinción entre la renta de la tierra y las ganancias de los otros sectores se puede comenzar a comprender el porqué de las retenciones o cualquier otro impuesto específico sobre el agro.

La economía agraria se distingue de la economía general en la especificidad de la producción agropecuaria. Esta, a diferencia de la producción industrial, reconoce la particularidad de la tierra como factor de producción. La tierra, medio fundamental en el que se apoya la actividad primaria, tiene características propias que lo hacen diferente a los otros factores de producción (trabajo y capital), a saber: no es producida por el trabajo humano, no es reproducible, es limitada en cantidad y es de calidad heterogénea. La renta agraria, entonces, no se origina en la apropiación por el empresario del plusvalor generado por el trabajador asalariado. Se trata de una ganancia extraordinaria de la que se apropian los rentistas (dueños de los campos, pero también el resto de los eslabones que distribuyen y comercializan la producción), originada en ventajas naturales (fertilidad del suelo y clima). Argentina, por obra y gracia de la “pampa pródiga”, tiene una notable renta agraria diferencial a escala internacional.

En esa lógica, la ganancia extraordinaria atribuible a una ventaja tecnológica (en general, en la industria) no es una renta, y sí lo es la que surge de ventajas naturales. Esa diferenciación es útil para entender, por ejemplo, el porqué de las retenciones a las exportaciones agrarias. La razón de esa distinción está en la particularidad de los recursos naturales considerados como medios de producción. La economista María Adela Plasencia, en Renta agraria y acumulación (Piette-Conicet), lo explica del siguiente modo: “Los recursos naturales son no producidos y relativamente no-reproducibles. Las ventajas basadas en el uso de este particular medio de producción (la tierra) son también no-reproducibles. Entonces pueden transformarse en ventajas permanentes y con ellas las ganancias extraordinarias se vuelven también permanentes”. La investigadora continúa: “Por su parte, las ganancias extraordinarias basadas en ventajas no-naturales tienen un carácter no-permanente. Los medios de producción ‘producidos’ (nuevas tecnologías, formas de organización y gestión, etc.) serán reproducidos por los competidores”. En esa línea de pensamiento, las ganancias extraordinarias del campo y de la industria deben ser consideradas en forma diferente.

Como la renta de la tierra es una ganancia extraordinaria, y la tierra es considerada un patrimonio social (por las ventajas naturales), el Estado tiene la facultad de regular la forma en que dicha renta agraria a escala internacional se distribuye al interior de la sociedad. Varios son los instrumentos de política económica que puede utilizar para esa tarea: impuestos sobre la renta potencial de la tierra, sobre las tierras no explotadas, implementar una reforma agraria, controlar el volumen y precios de las exportaciones. Y también disponer retenciones, a la soja y al resto de los cultivos, con alícuotas diferenciales según el objetivo planteado de política económica.

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