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Traducción de
ROBERTO REYES MAZZONI GIOVANNI SARTORI
INGENIERÍA
CONSTITUCIONAL
COMPARADA
Una investigación de estructuras,
incentivos y resultados
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
MÉXICO

Primera edición en inglés, 1994
Primera edición en español, 1994
Segunda reimpresión, 1996
Título original:
Comparative Constitutional Engineering: An Inquiiy into
Structure, Incentives and Outcornes
© 1994, Giovanni Sartori
Publicado por New York University Press
Washington Square, Nueva York, N. Y. 10003
ISBN 0-8147-7974-3
D. R. © 1994, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México, D. F.
ISBN 968-1 6-4493-X
Impreso en México

PRÓLOGO A LA EDICIÓN MEXICANA
Esta obra trata en gran parte —explícitamente, pero aún más como elemento básico— de la América Latina. Casi todos los países latinoamericanos, al escoger sus formas constitucionales, se inspiraron en el modelo de los Estados Unidos. Y, sin embargo, sus regímenes presidenciales casi siempre han sido sumamente inestables y claramente han mostrado graves fallas. La única excepción a esto es México, país que, hace unos setenta años, inventó un casi único “sistema hegemónico” de gobierno (como lo llamé en los años setenta). Pero, en la actualidad, México se encuentra en periodo de transición. ¿A dónde va? A mi parecer, no tendría mucho sentido que México adoptara unas formas democráticas que por doquier han demostrado estar muy expuestas al fracaso.
Tomando esto en cuenta, me ha agradado en especial confiar la edición en español de esta obra a una editorial de la eminencia y el alcance del Fondo de Cultura Económica. Si, como supongo, tiene que hacerse una revaluación general de cómo funcionan las instituciones presidenciales por toda América, México parece encontrarse en el punto crucial de esta experiencia.
En los últimos decenios, el estudio de la política latinoamericana casi ha pasado por alto o ha menospreciado la importancia de las constituciones y las instituciones. Los estudiosos preparados en los Estados Unidos han sido, en su mayoría, conductistas para quienes el “institucionalismo” no era más que un viejo legalismo. En el otro extremo, los estudiosos marxistas y diversos neomarxistas han explicado la política metiéndose “bajo la política”, es decir, por las clases sociales y factores económicos subyacentes (tan eminentemente definidos en la literatura de la “dependencia”). Además y por doquier, el caso latinoamericano se ha discutido extensamente, aun con referencia al funcionamiento de sus instituciones en términos culturales, o sea sobre la base de una cultura política peculiar.

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8 PRÓLOGO

Mi propia opinión es que conductistas, marxistas y cultura- listas han exagerado el punto. Si las limitaciones culturales fuesen tan decisivas como ellos las presentan, ¿cómo es que las formas democráticas occidentales han llegado hasta la India y el Japón? Si los marxistas tienen razón en sus diagnósticos y terapias, ¿cómo es que los países con gobiernos marxistas siempre se han encontrado entre los de peor rendimiento? Por último, si todo se reduce a la conducta, y si ésta no puede ser controlada y canalizada por las estructuras —como lo implica el desdén de los conductistas hacia las formas institucionales—, entonces, ¿hay algo que podamos hacer para buscar una “ciudad buena”? No mucho, en términos conductistas.
Es claro que instituciones y constituciones no pueden hacer milagros. Pero difícil será que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno. Entonces, ¿por qué hemos de prestar tan poca atención a la forma en que funcionan o no funcionan las estructuras políticas, y si se las puede mejorar? Cualesquiera que sean las respuestas, yo sostengo en esta obra que esas respuestas son erróneas.

PREFACIO
El estudio más digno de la política no es el hombre sino las instituciones.
JOHN PLAMENATZ
En cierta ocasión Bentham dijo que las dos grandes “maquinarias” de la realidad son el castigo y la recompensa. Sin duda, la ingeniería tiene que ver con las máquinas, su mecánica, diseño y funcionamiento. Al unir la metáfora con la etimología se me ocurrió “Ingeniería Constitucional Comparativa” por ser un título que expresa, primero, que las constituciones se parecen (de alguna manera) a las máquinas, esto es, a mecanismos que deben “funcionar” y producir algo; segundo, que no es muy probable que las constituciones funcionen como se desea a menos que empleen las “maquinarias” de Bentham, es decir, los castigos y las recompensas. Por tanto, en muchas partes de este libro presento argumentos para concebir y elaborar a las constituciones como estructuras basadas en incentivos.
El título también indica que el libro es comparativo, muy comparativo. El concepto general es que gracias a las comparaciones obtenemos lecciones de otros países. Sin embargo, también puede decirse que por su cobertura y método este trabajo es “sistemáticamente comparativo”. Por su cobertura, porque los razonamientos se derivaron de todas las formas democráticas actuales y se aplicaron a todas ellas; por su método, porque el análisis se fundamenta decisivamente en el control comparativo: se comprobaron todas las generalizaciones en cada uno de los casos a los que se aplicaron.
El libro está dividido en tres partes: Primera, Sistemas electorales; Segunda, Presidencialismo y parlamentarismo, y Tercera, Temas y propuestas.
Puede ocurrir que los sistemas electorales no estén incluidos formalmente en el texto constitucional, a pesar de ser, de

GI0vANM SARTORI

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10 PREFACIO

PREFACIO 11

hecho, una de las partes esenciales de los sistemas políticos. No sólo son el instrumento político más fácil de manipular sino que también conforman el sistema de partidos y afectan la amplitud de la representación. Por tal razón se les estudia primero. Trato brevemente de los sistemas de representación proporcional, de un representante único por distrito, y las varias formas de la doble ronda electoral (poco conocidas o injustamente descuidadas). ¿Cuáles son, en cada caso, los efectos de algún sistema en particular? Se demostrará que lo escrito hasta la fecha sobre los sistemas electorales frecuentemente presenta un análisis erróneo de las causas así como de los aciertos o errores. La tesis de Lijphart de que la representación proporcional siempre es mejor porque conduce a la democracia por consenso es insostenible; lo directo del sistema de distritos de representación uninominal muchas veces es dudoso y se le debe relacionar con el localismo; los sistemas de doble ronda electoral no necesariamente son mayoritarios sino que también pueden aplicarse a pequeños distritos electorales plurinominales.
La Segunda Parte presenta una comparación entre los sistemas presidencialistas y los semipresidencialistas. Propongo definiciones de ambos, distingo los casos dudosos (como Finlandia) y después escudriño las condiciones que realmente “determinan” la funcionalidad del presidencialismo y del semipresidencialismo. ¿Por qué casi nunca funciona el presidencialismo sudamericano? ¿Bajo qué condiciones funciona mejor el prototipo estadunidense? Si se supone que el gobierno unitario es la principal condición operativa de los sistemas presidenciales, también deben considerarse la disciplina partidista en el Congreso (o, por el contrario, su inexistencia), el grado de polarización de las ideas y otros factores. En cuanto al semipresidencialismo de tipo francés, la principal virtud de su estructura de autoridad dual parece ser la de que permite superar las dificultades que presenta el gobierno dividido.
La Segunda Parte también trata en detalle de los sistemas parlamentarios, nombre no muy adecuado para varias fórmulas básicamente diferentes. El sistema inglés es sin duda un sistema de Primer Ministro, y la Kanzlerdemokratie alemana es un sistema parlamentario controlado. En el otro extremo se

encuentran los sistemas de asambleas (la Tercera y la Cuarta Repúblicas francesas), cuya capacidad de funcionamiento depende de la disciplina partidista y del grado en que los parlamentos son controlados por un partido. Aquí también es muy importante el análisis de las condiciones. El sistema inglés se basa en sistemas de distritos con un representante único, lo que resulta en el gobierno de un solo partido (condición que no se da en la India). La fórmula alemana presupone un sistema de dos partidos y medio; difícilmente tendrá éxito si se la amplía y sus posibilidades serán incluso menores si se la exporta a sistemas de cuatro o cinco partidos.
La Tercera Parte ejemplifica —entre otras cosas— una nueva propuesta, a saber, un sistema de presidencialismo alternante o intermitente, que enfrenta convenientemente las limitaciones de los sistemas presidenciales a los que no es posible corregir (por ejemplo, Brasil) y de los sistemas parlamentarios inoperantes (por ejemplo, Italia e Israel). La propuesta puede ser útil además para México y los países poscomunistas de la Europa oriental (en particular Polonia y Rusia). En esencia, el problema consiste en combinar un control parlamentario efectivo con un gobierno eficiente. Ya sea que el poder esté dividido (como en el presidencialismo puro), o se le comparta, en ambos casos las organizaciones políticas nacionales de tipo occidental caen fácilmente en el estancamiento, la parálisis y la ineficiencia. De aquí que proponga y ejemplifique un proceso legislativo para condiciones adversas, que no permite el obstruccionismo parlamentario ni, en el otro extremo, la clase de gobierno por decreto al que propende peligrosamente el presidencialismo latinoamericano.
Como lo demuestra la extensión relativamente pequeña del libro, ésta es una obra escrita rápidamente, en parte porque así lo decidí, y en parte porque los acontecimientos suceden cada vez más aprisa. Cuando empecé a escribirlo, no pensaba en un estudio erudito sino en un señalamiento, ante todo práctico, de lo que está mal o se malentiende en las estructuras políticas democráticas. En ese momento, a finales de 1991, creía que después de 50 años de inmovilidad política, estábamos iniciando un “ciclo de cambios”, una época de impetuosas transformaciones. Pero no esperaba que el ritmo del

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cambio institucional fuera tan rápido y tan vasto como lo ha sido en todo el mundo durante los últimos dos años. La rapidez de los acontecimientos me ha obligado en cierta medida a terminar y presentar este estudio lo antes posible. Porque cuanto más me preguntaba —al escribir el borrador— si realmente sabemos qué es lo que se necesita cambiar y cómo cambiarlo, tanto más descubría (para mi desaliento) que la respuesta a esta pregunta era un rotundo «No”, y que las reformas realizadas llevan la huella de reformadores muy incompetentes. Tal vez éste sea un juicio demasiado riguroso. Aun así, la pregunta sigue siendo: en las cuestiones institucionales, ¿sabemos qué reformar y cómo lo vamos a hacer?
Universidad de Columbia G. S.
1° de enero de 1994

PRIMERA PARTE
SISTEMAS ELECTORALES

1. LOS SISTEMAS MAYORITARIOS
Y LOS PROPORCIONALES
1.1. PREMISAS
DEBEMOS empezar con la forma en que se hace votar al pueblo. Los sistemas electorales determinan el modo en que los votos se transforman en curules,1 y por consiguiente afectan la conducta del votante. Además influyen sobre si el elector vota por un partido o por una persona. En el primer caso, lo que hay que saber es si la conversión de votos en curules es o no “proporcional”, y de esta manera la principal dIvisión de los sistemas electorales es entre la representación proporcional y la mayoritaria. En el segundo, se trata de identificar quién controla la selección de los candidatos, y la principal división es si se vota o no “por una persona”. Como ambos criterios son cuestión de grado y admiten combinaciones, la clasificación general y la tipología de los sistemas electorales resultan ser, previsiblemente, un asunto complicado.
Antes de entrar en complicaciones, aclaremos los aspectos básicos. En los sistemas de mayoría el triunfador se queda con todo; en los sistemas proporcionales, el triunfo es compartido y sencillamente se requiere un porcentaje electoral (por lo general, el cociente electoral). En los sistemas mayoritarios, la elección del votante es canalizada y finalmente limitada a una alternativa; en los sistemas proporcionales no se obliga a los votantes a concentrar su voto y las posibilidades de elegir pueden ser muchas. Por otra parte, los sistemas de mayoría proponen candidatos individuales, personas; comúnmente los sistemas proporcionales proponen listas de cada partido. Pero cada sistema permite muchas variaciones.
Aunque en los sistemas mayoritarios “el ganador se queda
Como regla general, en escaños parlamentarios. Se deben evaluar por separado las elecciones presidenciales y cualquier elección para un cargo indivisible.
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16 SISTEMAS ELECTORALES

LOS SISTEMAS MAYORITARIOS Y LOS PROPORCIONALES 17

con todo”, la mayoría de que se trate puede ser absoluta (por lo menos de 50.01%), o relativa, una pluralidad, esto es, el mayor número de votos. En cambio, si bien es cierto que en todos los sistemas proporcionales se transforman los votos en curules según “alguna proporción”, ésta varía desde una correspondencia casi perfecta hasta una muy imperfecta, es decir, muy desproporcionada. No se trata, además, de que se pueda clasificar claramente a todos los sistemas electorales como mayoritarios o proporcionales. El sistema de doble ronda electoral puede ser un sistema mayoritario con distritos electorales de un solo representante, o uno proporcional con distritos electorales de varios representantes.
Pero la auténtica dificultad al dividir todos los sistemas electorales en pluralistas o proporcionales estriba en que las dos designaciones no son simétricas. Cuando decimos pluralidad indicamos sólo un criterio electoral (el que obtiene más votos gana todo), mientras que la “representación proporcional” sugiere inevitablemente un resultado proporcional: un organismo representativo que de alguna manera refleja las “proporciones” en que se distribuyeron los votos. Siempre hacemos la advertencia de que la representación proporcional puede ser muy poco representativa. Aun así, cuando decimos que un sistema es proporcional, suponemos que debe existir una relación directa entre los votos y los escaños.
Para aclarar el argumento debemos separar, sugiero yo, el criterio o método de elección, de su resultado, es decir, de la forma en que el Parlamento refleja la distribución de votos de los electores. Si lo hacemos así, nos será posible identificar y definir precisamente a los sistemas mayoritarios y proporcionales por exclusión recíproca, como la negación del otro. Es decir, un sistema electoral es mayoritario si la votación se hace en distritos de un solo representante, en que el triunfador se lleva todo: lo que llaman los estadunidenses “el sistema del primero que cruza la meta”. Por el contrario, cualquier sistema electoral en que la votación sea por distritos de dos o más representantes, en que hay dos o más triunfadores elegidos sobre la base de “las mayores votaciones”, es un sistema proporcional. Desde luego, hay dos cormas muy diferentes de establecer estas proporciones triunfadoras: una (la más fre cuente

es por medio de los cocientes electorales; la otra consiste en elegir a los triunfadores según la votación que obtienen los candidatos (en un distrito de dos representantes serían los dos primeros lugares, y así sucesivamente). En el primer caso se elige a los candidatos sobre la base de partes iguales (cocientes electorales); en el segundo, se les elige sobre la base de las mayores proporciones de votos.
Surge inmediatamente la duda de si tanto los cocientes como los ordenamientos por el rango de las votaciones obtenidas pueden ser considerados criterios proporcionales. Mi opinión es afirmativa, si consideramos que ambos producen resultados proporcionales, y que cualquiera de los dos criterios puede dar, per se, un mismo grado de proporcionalidad justa.
La distinción que acabo de proponer entre sistemas mayoritarios y proporcionales no significa que todos los sistemas electorales puedan clasificarse dicotómicamente entre los de mayoría y los que no lo son, pues deben considerarse, también, los “sistemas mixtos”. Hay que indicar, sin embargo, que a menudo se aplica erróneamente este concepto. Por eemplo, si se tiene un Parlamento bicameral cuyas cámaras alta y baja son elegidas con sistemas diferentes, esto no nos da un sistema mixto. Únicamente los que eligen una misma cámara combinando criterios de proporcionalidad y de pluralidad son verdaderos sistemas electorales de este tipo.2 Pero es obvio que este híbrido no socava nuestra división y en realidad la presupone. 3
¡.2. Los “SISTEMAS DE MAYORÍA”
Los sistemas de mayoría o mayoritarios no procuran un Parlamento que refleje la distribución de las votaciones; buscan un vencedor indiscutible. Su propósito no sólo es elegir un Parlamento sino elegir a la vez (aunque sea indirectamente)
2 Ejemplos actuales de esas combinaciones son, o pronto lo serán, Rusia, Italia, y probablemente Japón y Nueva Zelanda. Véase la crítica a esos sistema en la sección IV.4.
3 Esta conclusión nos deja, como se verá, con sólo dos dudas: 1) ¿es el sistema alemán verdaderamente una “combinación”?, y 2) ¿cuál es la clasificación adecuada del sistema electoral japonés? Véanse las secciones 11.2. y 11.4.

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